為貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)提出的深化土地制度改革，中國土地估價(jià)師與土地登記代理人協(xié)會(huì)于9月中旬在京組織召開了深化土地有償使用制度改革座談會(huì)。該會(huì)議是協(xié)會(huì)三十周年系列專題活動(dòng)之一，特別邀請北京大學(xué)馮長春教授、林堅(jiān)教授，中國國土勘測規(guī)劃院趙松研究員，中國地質(zhì)大學(xué)（北京）付梅臣教授，北京華信房地產(chǎn)評估有限公司副總裁聶燕軍正高級經(jīng)濟(jì)師等參加座談。會(huì)議由協(xié)會(huì)會(huì)長王軍主持。
會(huì)議期間各位專家就深化土地有償使用制度改革發(fā)表了見解及建議。
馮長春教授
《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》指出：以經(jīng)濟(jì)體制改革為牽引，以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，更加注重系統(tǒng)集成，更加注重突出重點(diǎn)，更加注重改革實(shí)效，推進(jìn)生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力、上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、國家治理和社會(huì)發(fā)展更好相適應(yīng)，為中國式現(xiàn)代化提供強(qiáng)大動(dòng)力和制度保障。自然資源乃至自然資源資產(chǎn)作為重要的生產(chǎn)要素之一，將為有效地推進(jìn)生產(chǎn)關(guān)系和新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
一是深化自然資源資產(chǎn)保護(hù)和開發(fā)利用制度，處理好自然資源保護(hù)與開發(fā)利用的關(guān)系，建設(shè)人與自然和諧的美麗中國。統(tǒng)籌山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，編制實(shí)施全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃及專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃，鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)，增加優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。建立耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)和安全格局；細(xì)化自然資源節(jié)約集約和高效利用標(biāo)準(zhǔn)，建立增量建設(shè)用地安排與消化存量建設(shè)用地掛鉤及城鎮(zhèn)建設(shè)用地“人地錢”掛鉤機(jī)制，實(shí)施建設(shè)用地總量和開發(fā)強(qiáng)度雙控機(jī)制；持續(xù)開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)示范，促進(jìn)批而未供、閑置土地盤活利用，促進(jìn)城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化重構(gòu)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。
二是構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，制定保障性住房建設(shè)新舉措。黨的二十屆三中全會(huì)提出，加大保障性住房建設(shè)和供給。保障性住房是我國住房供給體系的重要組成部分。在城鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中增加保障性住房規(guī)劃任務(wù)，科學(xué)規(guī)劃保障性住房發(fā)展目標(biāo)，統(tǒng)籌落實(shí)用地規(guī)模、布局，合理把握建設(shè)規(guī)模和時(shí)序；按照職住平衡原則，優(yōu)先安排在交通便利、公共設(shè)施較為完備的區(qū)域。防止因位置偏遠(yuǎn)、交通不便等造成房屋長期空置；引導(dǎo)城市人民政府因地制宜將保障性住房建設(shè)與城中村改造、城市更新、危舊房改造等工作結(jié)合起來穩(wěn)妥推進(jìn)。在符合規(guī)劃和安全要求、尊重群眾意愿的前提下，支持利用閑置低效工業(yè)、商業(yè)、辦公等非住宅用地建設(shè)保障性住房，對現(xiàn)有老舊住宅區(qū)和危舊房屋進(jìn)行更新改造。城市人民政府應(yīng)加強(qiáng)與保障性住房項(xiàng)目直接相關(guān)的城市道路和公共交通、通信、供電、供水、供氣、供熱、污水與垃圾處理等市政基礎(chǔ)設(shè)施，以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)、養(yǎng)老、托幼、文化體育等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，確保與保障性住房同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付，把好質(zhì)量關(guān)，切實(shí)解決中低收入居民和新市民的住房問題。
三是建立國土空間規(guī)劃實(shí)施的剛性和彈性管控機(jī)制。以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，對所有國土空間分區(qū)分類實(shí)施用途管制，為地方管理和創(chuàng)新發(fā)展留有空間。（1）剛性管制。保證用途管制在國土空間實(shí)際利用過程中的制度剛性，避免空間管控低效甚至失效。保障生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)，守住高質(zhì)量發(fā)展的空間邊界底線和糧食安全的生命線。對生態(tài)脆弱空間和基本農(nóng)田等實(shí)行剛性管控，動(dòng)態(tài)監(jiān)控建設(shè)空間擴(kuò)展，促進(jìn)土地資源集約節(jié)約利用。（2）彈性管控。國土空間用途管制是以資源承載能力為底線、以空間規(guī)劃為準(zhǔn)則、以優(yōu)化國土空間格局為目的的空間治理，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力提升的重要手段。需要根據(jù)國土空間用途管制中空間沖突程度成因和承載能力以及發(fā)展的合理需求，采取一定的彈性治理標(biāo)準(zhǔn)和模式，對于空間沖突嚴(yán)重的區(qū)域適當(dāng)體現(xiàn)空間治理的時(shí)間彈性。
四是進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，經(jīng)營性集體建設(shè)用地入市改革；研究建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的可行性，從長遠(yuǎn)看，應(yīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。近期，首先要完善土地市場制度規(guī)則，有序運(yùn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，解決土地市場制度規(guī)則不完善、不統(tǒng)一，區(qū)域、城鄉(xiāng)市場發(fā)育不均衡等問題，促進(jìn)公平競爭，降低交易成本，提高市場配置土地資源的效率。自然資源部堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制，促進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化；完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制；擴(kuò)大國有建設(shè)用地有償使用范圍，完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場，完善工業(yè)用地供應(yīng)政策，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展；穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，完善市場交易和監(jiān)管規(guī)則。其次，盤活存量土地和低效用地。針對盤活房地產(chǎn)存量土地存在的開發(fā)難、轉(zhuǎn)讓難、收回難等問題，自然資源部近日會(huì)同國家發(fā)展改革委等部門研究出臺(tái)了3方面18條政策措施（以下簡稱“18條”），對存量房地產(chǎn)用地采取適度“松綁、放活、讓利、簡化”等政策，支持各地穩(wěn)妥處置閑置存量土地。從各地反饋看，用好“18條”為企業(yè)紓困已取得初步成效；第三，穩(wěn)妥有序推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，根據(jù)城鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，進(jìn)一步明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和再開發(fā)用途等，使得集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)，創(chuàng)造更加公平的市場環(huán)境，發(fā)揮市場配置資源的作用。
五是進(jìn)一步完善產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍制度。產(chǎn)權(quán)制度是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的基石，保護(hù)產(chǎn)權(quán)是堅(jiān)持社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的必然要求。有恒產(chǎn)者有恒心，社會(huì)各主體財(cái)產(chǎn)權(quán)的有效保障和實(shí)現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。（1）繼續(xù)推進(jìn)自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記，編制資產(chǎn)清單，厘清資產(chǎn)權(quán)屬；（2）按照“政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)參與、市場化運(yùn)作”的原則，打通“前端收儲(chǔ)”“中段整合”“后端轉(zhuǎn)化”三個(gè)節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)“資源—資產(chǎn)—資本”的有效轉(zhuǎn)化，聚焦優(yōu)質(zhì)自然資源供給，健全完善自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品多元化、市場化交易機(jī)制；（3）以健全土地資源資產(chǎn)的評價(jià)和估價(jià)，按其貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)理，編制資源資產(chǎn)定價(jià)和收益分配指南，進(jìn)一步完善資源資產(chǎn)作價(jià)出資等資產(chǎn)有償使用配套機(jī)制，繼續(xù)擴(kuò)大有償使用范圍，探索更加多樣化的有償使用方式；（4）在自然資源資產(chǎn)有效保護(hù)和高效利用過程中，充分尊重市場能動(dòng)性，做到既能“放得活”又要“管得住”，既要維護(hù)好資產(chǎn)所有者權(quán)益，又要保障社會(huì)資本獲得合理的投資收益，同時(shí)保證國有資產(chǎn)不流失，實(shí)現(xiàn)資源資產(chǎn)保值增值。
林堅(jiān)教授
2013年，中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)。2018年，中共十九屆三中全會(huì)通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》提出“……，組建自然資源部，作為國務(wù)院組成部門”，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。今年，中共二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》提出：完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，深化土地制度改革。結(jié)合自然資源資產(chǎn)管理改革和城鎮(zhèn)土地使用制度改革經(jīng)驗(yàn)的分析，深化土地使用制度改革應(yīng)從以下幾方面開展：
一是牢固樹立土地要素市場化改革目標(biāo)。2020年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》確立了包含建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、深化產(chǎn)業(yè)用地市場化配置改革、盤活存量建設(shè)用地等在內(nèi)的若干改革方向，與城鎮(zhèn)土地使用制度的系統(tǒng)組成和演進(jìn)路徑高度契合，也是深化土地制度改革的關(guān)鍵。土地要素市場化符合既往制度建設(shè)的內(nèi)在邏輯，也能成為各分項(xiàng)制度不斷完善的目標(biāo)引領(lǐng)。
二是推進(jìn)以權(quán)能體系完善為核心的法制建設(shè)。解決好“權(quán)能實(shí)現(xiàn)”與相應(yīng)“法律規(guī)范”的關(guān)系是工作重點(diǎn)，關(guān)鍵在于理順地租稅費(fèi)在中央政府、地方政府和使用權(quán)人等多元主體之間的分配關(guān)系，通過法律和行政手段將土地產(chǎn)權(quán)交易行為進(jìn)行合法化與規(guī)范化。
三是全面落實(shí)全域全類型、統(tǒng)一銜接的國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度。規(guī)劃編制、實(shí)施許可與監(jiān)督管理是貫徹落實(shí)用途管制制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與城鎮(zhèn)土地使用制度中的空間規(guī)劃制度和土地供應(yīng)制度關(guān)聯(lián)密切。隨著“全域全類型”覆蓋和精細(xì)管理成為統(tǒng)一用途管制的趨勢，土地使用制度改革應(yīng)與國土空間規(guī)劃體系建設(shè)和用途管制制度健全完善形成對接和聯(lián)動(dòng)，包括健全非建設(shè)空間用途轉(zhuǎn)用制度、完善中央對地方的監(jiān)察機(jī)制等等。
四是著力健全及時(shí)有效的市場調(diào)節(jié)反饋機(jī)制。促進(jìn)土地和房地產(chǎn)兩個(gè)市場的健康發(fā)展是實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約和合理利用的關(guān)鍵途徑。應(yīng)結(jié)合國土空間規(guī)劃“一張圖”的建設(shè)，強(qiáng)化土地評價(jià)、分等定級等基礎(chǔ)工作的開展落實(shí)和成果應(yīng)用，同時(shí)著力提升價(jià)格監(jiān)測體系的反饋效率，實(shí)現(xiàn)價(jià)格監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)在更大范圍的覆蓋。
五是持續(xù)深化體制改革和強(qiáng)化監(jiān)督管理。建立清晰的制度化分權(quán)模式、完善部門間的協(xié)同共治機(jī)制，應(yīng)當(dāng)成為同步推進(jìn)央地事權(quán)與市場化改革的工作重點(diǎn)。深化土地使用制度改革，需要理順央地關(guān)系與部門關(guān)系，切實(shí)推進(jìn)監(jiān)督管理，從而服務(wù)于制度創(chuàng)新、政策設(shè)計(jì)與落地執(zhí)行。
趙松研究員
一是進(jìn)一步完善產(chǎn)權(quán)制度和權(quán)利體系。產(chǎn)權(quán)制度是市場機(jī)制有效運(yùn)行的基石，權(quán)利體系是資源要素有償使用的關(guān)鍵。在我國城鄉(xiāng)土地使用制度演變的進(jìn)程中，“兩權(quán)分離”“三權(quán)分置”先后為城鎮(zhèn)國有土地市場、農(nóng)村集體土地市場的開啟與建設(shè)提供了重要制度基礎(chǔ)。在現(xiàn)行土地及自然資源市場上，以用益物權(quán)為核心的權(quán)利體系、產(chǎn)權(quán)架構(gòu)總體上是清晰完善的，但也存在需進(jìn)一步明確的內(nèi)容。例如，集體土地的地下空間屬集體所有還是國家所有？ 鹽穴、溶洞等日益被關(guān)注、被利用的“新型”自然空間資源同樣遇到所有權(quán)歸屬的法律依據(jù)不清晰等問題。鹽穴屬于人工采挖形成的地下空間，而溶洞則是天然形成的，具有地下、半地下、地上等多種類型，更為復(fù)雜，且較多情況下位于集體土地所在區(qū)域內(nèi)。在擴(kuò)大自然資源有償使用、助力生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的背景下，對“新型”自然資源開發(fā)利用的需求和能力日益提升，亟需在法律層面明確此類自然資源的權(quán)屬性質(zhì)。
二是建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)、充分銜接的價(jià)格體系。二十屆三中全會(huì)決定明確“構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。當(dāng)前集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的市場機(jī)制尚在培育之中，也未真正實(shí)現(xiàn)與國有土地的同地同權(quán)同價(jià)。參照較為成熟的城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地價(jià)格體系，結(jié)合集體土地的空間區(qū)位、功能定位、市場環(huán)境等特征，建立起集體公示地價(jià)體系，在市場啟動(dòng)初期尤為關(guān)鍵和重要。然而這一過程中，也存在觀點(diǎn)爭議和討論，這些討論既有技術(shù)層面的，更有關(guān)乎城鄉(xiāng)土地市場建設(shè)中針對不同性質(zhì)的所有權(quán)主體地價(jià)管理定位層面的，希望在近期開展的集體土地定級估價(jià)規(guī)程研制過程中予以考慮和銜接。此外，就較為成熟、完善的城鎮(zhèn)公示地價(jià)體系而言，其整體性、宏觀性、內(nèi)涵相對統(tǒng)一的特征使其在地價(jià)管理中一直具有重要基礎(chǔ)作用，已成為體現(xiàn)市場特征和管理導(dǎo)向的工具。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、新模式構(gòu)建的背景下，需要及時(shí)更新基準(zhǔn)地價(jià)體系，反映、適應(yīng)新時(shí)期的市場特征。
三是拓展視野，關(guān)注自然資源綜合價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)我們以服務(wù)于市場交易為目的時(shí)，估價(jià)結(jié)果的性質(zhì)是資源資產(chǎn)能夠在公開市場或特定市場上可實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值（交換價(jià)值），但當(dāng)我們評價(jià)或選擇針對特定資源特定利用方式的合理性時(shí)，就需要考慮它的綜合價(jià)值，除可轉(zhuǎn)化進(jìn)入經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的價(jià)值外，還包括那些歸屬于公共品類的，尚難以界定產(chǎn)權(quán)，難以定量轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值的社會(huì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值等。當(dāng)然，對于后者，現(xiàn)階段還沒有理想的、具有共識(shí)的估價(jià)方法或工具。個(gè)人認(rèn)為，對于此類非交換價(jià)值而言，定價(jià)不是主要的，給予足夠的重視和關(guān)注才更為重要。關(guān)于資源、資產(chǎn)二元屬性孰為重要的討論，不必簡單將其對立，在立足自然資源綜合價(jià)值實(shí)現(xiàn)的視角下，不同資源特征、不同發(fā)展階段，不同預(yù)期目的下可能會(huì)有不同的優(yōu)選，但不論是資源開發(fā)，還是資源保護(hù)，顯然用好市場化機(jī)制更易調(diào)動(dòng)社會(huì)主體的積極性，有利于實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)目標(biāo)。
付梅臣教授
我國土地有償使用制度基本建立，在國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，未來改革中需要關(guān)注以下幾方面：
一是在城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設(shè)方面。（1）界定有償使用范疇，對于公益性的由土地所有者或委托代理人通過非有償方式配置，滿足社會(huì)公共需求；對于非公益的區(qū)別盈利能力及社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能等差別配置，支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行及高質(zhì)量發(fā)展。（2）建議探索集體土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)制度改革，如進(jìn)入市場的經(jīng)營性集體土地已經(jīng)得到土地補(bǔ)償，是否可以國有化，或統(tǒng)一托管，與城鎮(zhèn)化發(fā)展相協(xié)調(diào)等。
二是在監(jiān)管方面應(yīng)建立健全以地籍為依托的監(jiān)管制度。（1）通過不動(dòng)產(chǎn)登記強(qiáng)化用途管制，監(jiān)管土地流轉(zhuǎn)，保障社會(huì)收益公平分配和依法使用土地及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移。（2）在生態(tài)文明建設(shè)要求下，鼓勵(lì)依法多功能立體利用土地，拓展利用空間，降低社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求對土地使用的壓力，維護(hù)土地利用安全格局。（3）對不同用途的土地需求者應(yīng)該進(jìn)行必要的開發(fā)及利用資格審查，特別是在一級土地市場供應(yīng)中，避免土地閑置、錯(cuò)配。
三是在土地資源資產(chǎn)管理方面，資源與資產(chǎn)屬性要緊密結(jié)合，不僅要高效配置和利用，而且要兼顧社會(huì)穩(wěn)定性，建立健全符合市場機(jī)制的閑置土地收回及低效土地盤活利用機(jī)制。在深化土地有償使用制度中，應(yīng)建立健全有償使用配置技術(shù)規(guī)則，如城市更新中地塊最小規(guī)模的限制及產(chǎn)權(quán)調(diào)整等。深入研究探索土地有償使用到期的續(xù)期問題，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。
聶燕軍正高級經(jīng)濟(jì)師
一是關(guān)注國有土地使用權(quán)出讓和國有土地租賃在配置中的差異。國有土地使用權(quán)出讓和國有土地租賃都是《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定的國有土地有償使用的形式，但二者有著明顯的不同。（1）在獲取的權(quán)利性質(zhì)上：以出讓方式獲得的土地使用權(quán)是物權(quán)，可以在相當(dāng)大的自由度內(nèi)占有、使用、收益及部分處置土地。而以國有土地租賃方式獲得的承租土地使用權(quán)則是債權(quán)，土地承租人只能自己占有、使用土地，而不能將土地承租權(quán)隨意轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租。（2）在繳納時(shí)間上：國有土地租賃通常是按年交租，取得不動(dòng)產(chǎn)證之后仍然需要交租，從時(shí)間的連續(xù)性看是長期交租。實(shí)行“出讓”則是一次性或分幾次繳納出讓金，通常需要在取得不動(dòng)產(chǎn)證前交齊。（3）在權(quán)益價(jià)格方面：出讓土地使用權(quán)價(jià)格是一定年限的土地使用權(quán)價(jià)格，是完全市場價(jià)格。（4）在所適用的范圍上：國有土地租賃多用于原劃撥用地發(fā)生場地出租、企業(yè)改制等情形，以及產(chǎn)業(yè)用地的差別化供應(yīng)。以出讓方式取得的土地多用于重新開發(fā)和利用。
二是充分發(fā)揮市場化配置中基準(zhǔn)地價(jià)基石作用�！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定，房地產(chǎn)價(jià)格評估應(yīng)當(dāng)以基準(zhǔn)地價(jià)等為基礎(chǔ)，參照當(dāng)?shù)氐氖袌鰞r(jià)格進(jìn)行評估�！秶鴦�(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》要求出讓價(jià)格不得低于地方政府依照基準(zhǔn)地價(jià)制定并公布的協(xié)議出讓土地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)�！秴f(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》要求協(xié)議出讓最低價(jià)不得低于出讓地塊所在級別基準(zhǔn)地價(jià)的70%。2016年原國土資源部《關(guān)于擴(kuò)大國有土地有償使用范圍的意見》中明確提出“市、縣政府應(yīng)依據(jù)當(dāng)?shù)赝恋厝〉贸杀�、市場供需、產(chǎn)業(yè)政策和其他用途基準(zhǔn)地價(jià)等，制定公共服務(wù)項(xiàng)目基準(zhǔn)地價(jià)，依法評估并合理確定出讓底價(jià)”�！秶薪ㄔO(shè)用地使用權(quán)出讓地價(jià)評估技術(shù)規(guī)范》要求出讓地價(jià)評估，采用公示地價(jià)（基準(zhǔn)地價(jià)）系數(shù)修正法。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》要求完善城鄉(xiāng)基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)的制定與發(fā)布制度，逐步形成與市場價(jià)格掛鉤動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制�；鶞�(zhǔn)地價(jià)是我國政府法定的公示地價(jià)之一，是確定國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)格審定等的重要依據(jù)，具有引導(dǎo)市場健康運(yùn)行的作用，有助于規(guī)范土地市場，防止土地價(jià)格的過度波動(dòng)，維護(hù)土地市場的穩(wěn)定。實(shí)踐證明在市場化配置中要充分發(fā)揮基準(zhǔn)地價(jià)基石作用。
三是探索出讓土地使用權(quán)到期續(xù)期的政策�！睹穹ǖ洹返�359條規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，自動(dòng)續(xù)期；非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理�！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定“除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)續(xù)期”，這意味著“批準(zhǔn)續(xù)期為原則，不批準(zhǔn)續(xù)期為例外”。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。這意味著非住宅建設(shè)用地續(xù)期收取土地使用權(quán)出讓金具有法理依據(jù)。
從法理角度看，法律規(guī)定了土地使用權(quán)到期未續(xù)期的，土地使用權(quán)由國家無償收回，間接反映了土地使用權(quán)到期后使用者的土地權(quán)益歸零。但從經(jīng)濟(jì)角度看，續(xù)期是特定當(dāng)事雙方之間的合同延續(xù)行為，是當(dāng)事雙方可以協(xié)商議價(jià)的市場行為。政府即使考慮收回土地使用權(quán)時(shí)也需要對地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，給予土地使用者相應(yīng)補(bǔ)償，那么在收取續(xù)期出讓金時(shí)，應(yīng)考慮收回重供而增加的行政成本，還要研判續(xù)期市場的供需關(guān)系。細(xì)化政策時(shí)可以總結(jié)地方續(xù)期實(shí)踐中好的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)吸收產(chǎn)業(yè)用地彈性年期出讓等差別化配置政策實(shí)踐成功的做法。
