自然資源部自然資源開發(fā)利用司 莫曉輝
自然資源評價評估是一項重要的基礎(chǔ)性工作，通過開展自然資源分等定級和價格評估，摸清自然資源質(zhì)量狀況，建立政府公示價格體系，可以顯化資源資產(chǎn)質(zhì)量和價值，直接服務(wù)于自然資源有償使用、資產(chǎn)清查核算、生態(tài)保護補償、稅費管理等工作，有助于加強自然資源保護與合理開發(fā)利用，促進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，推進自然資源管理向數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)管護并重轉(zhuǎn)變。
一、自然資源評價評估具有十分重要的現(xiàn)實意義
第一，新時代自然資源評價評估工作，是完善自然資源有償使用制度的基礎(chǔ)核心。2013年5月，習(xí)近平總書記在十八屆中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值、代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。”2017年5月，習(xí)近平總書記在主持中共十八屆中央政治局第四十一次集體學(xué)習(xí)時專門講“推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式是發(fā)展觀的一場深刻革命”，指出“要加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革，完善資源有償使用制度”。2021年11月，習(xí)近平總書記在黨的十九屆六中全會第一次全體會議上關(guān)于中央政治局工作的報告中指出，“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，完善資源價格形成機制。”2024年7月，黨的二十屆三中全會進一步提出“深化自然資源有償使用制度改革”，“實施支持綠色低碳發(fā)展的財稅、金融、投資、價格政策和標準體系”的要求。完善不同類型自然資源價格形成機制，是自然資源有償使用制度的重要組成部分，是充分發(fā)揮市場機制的前提和基礎(chǔ)。
第二，新時代自然資源評價評估工作，是健全自然資源資產(chǎn)管理體制的重要支撐。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的一項重大改革，也是建立系統(tǒng)完備的生態(tài)文明制度體系的內(nèi)在要求。”2019年中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》提出“完善自然資源資產(chǎn)分等定級價格評估制度”。2023年7月，習(xí)近平總書記《在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上的講話》中又一次強調(diào)“完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系，健全國土空間用途管制制度。”黨的二十屆三中全會決定要求“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和管理制度體系”。當(dāng)前，自然資源部正在全面開展自然資源資產(chǎn)清查和資產(chǎn)負債表編制工作，系統(tǒng)謀劃自然資源資產(chǎn)管理體制改革，其中自然資源資產(chǎn)價值量的核算主要依托自然資源分等定級和價格評估成果。
第三，新時代自然資源評價評估工作，是深入推進土地管理制度改革的構(gòu)成要件。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出“構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”等一系列重大改革任務(wù)。自然資源政府公示地價成果，是這項改革中的重要一環(huán)。覆蓋城鄉(xiāng)的建設(shè)用地基準地價體系不可或缺，可以說是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的“基礎(chǔ)設(shè)施”。
第四，新時代自然資源評價評估工作，是適應(yīng)存量時代重構(gòu)規(guī)劃土地制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。地價評估技術(shù)方式和地價政策，在存量土地盤活和低效用地再開發(fā)中發(fā)揮著重要作用。2023年以來，自然資源部先后在全國15個省的44個城市部署開展低效用地再開發(fā)試點，其中一項“含金量”較高的試點政策，就是優(yōu)化了地價政策工具。2024年6月，國務(wù)院常務(wù)會議指出，房地產(chǎn)發(fā)展關(guān)系人民群眾切身利益，關(guān)系經(jīng)濟運行和金融穩(wěn)定大局。對于存量房產(chǎn)、土地的消化、盤活等工作既要解放思想、拓寬思路，又要穩(wěn)妥把握、扎實推進。自然資源部堅決貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，會同國家發(fā)展改革委出臺了妥善處置閑置存量土地若干政策措施，概括起來就是“鼓勵企業(yè)開發(fā)一部分”“促進市場轉(zhuǎn)讓一部分”“支持政府收回收購一部分”等三個方面。2024年9月26日，中共中央政治局召開會議，強調(diào)要促進房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)，支持盤活存量閑置土地。2024年11月7日，自然資源部印發(fā)了《關(guān)于運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知》，指導(dǎo)各地啟動開展運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地工作，這是減少市場存量土地規(guī)模、改善土地供求關(guān)系、增強地方政府和企業(yè)資金流動性、促進房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)的關(guān)鍵舉措。在政府收回收購存量土地過程中，最大的難點就是定價，而地價評估也是定價的重要基礎(chǔ)，這就要求我們更加重視做好自然資源評價評估工作。
第五，新時代自然資源評價評估行業(yè)，是防范化解重點領(lǐng)域風(fēng)險的中堅力量。2023年中央經(jīng)濟工作會議重點強調(diào)要防范化解房地產(chǎn)、地方政府債務(wù)和中小金融機構(gòu)等三大領(lǐng)域風(fēng)險，堅決守牢不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線要求。加強地價監(jiān)測等市場分析，規(guī)范土地以及其他自然資源評估行為，有利于化解風(fēng)險，維護經(jīng)濟和金融安全。自然資源評價評估尤其是土地估價機構(gòu)和專業(yè)人員，從事房地產(chǎn)、政府債務(wù)等重點領(lǐng)域不動產(chǎn)的價值評定、估算工作，堅守行業(yè)準則、提供客觀公允的中介服務(wù)，至關(guān)重要。
二、自然資源評價評估工作取得積極成果和重大進展
黨的十九屆二中全會決定組建自然資源部，明確將“組織開展自然資源分等定級價格評估”作為“三定”職責(zé)之一。近年來印發(fā)的中辦國辦文件中，對自然資源評價評估工作提出了具體要求。2019年《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》提出“完善自然資源價格形成機制，建立自然資源政府公示價格體系”；2020年《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出“完善城鄉(xiāng)基準地價、標定地價的制定與發(fā)布制度，逐步形成與市場價格掛鉤動態(tài)調(diào)整機制”“構(gòu)建要素價格公示和動態(tài)監(jiān)測預(yù)警體系，逐步建立要素價格調(diào)查和信息發(fā)布制度”等。
近年來，自然資源部認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署要求，扎實推進自然資源分等定級價格評估制度建設(shè)，健全自然資源分等定級價格評估標準規(guī)范，經(jīng)過不懈努力，自然資源等級價體系基本形成。
一是自然資源評價評估標準規(guī)范更加健全。標準化是創(chuàng)新發(fā)展的重要驅(qū)動力。習(xí)近平總書記指出“標準決定質(zhì)量，只有高標準才有高質(zhì)量”。為適應(yīng)自然資源評價評估管理工作需要，2021年部印發(fā)《自然資源分等定級通則》《自然資源價格評估通則》，明確了自然資源分等定級和估價的基本技術(shù)原則、工作對象、技術(shù)方法、工作程序、成果要求等內(nèi)容。在兩《通則》基礎(chǔ)上，2024年10月，印發(fā)了《自然資源資產(chǎn)價格整體評估技術(shù)指引（試行）》（自然資辦發(fā)〔2024〕46號）；2025年1月，自然資源部、國家林業(yè)和草原局發(fā)布了《林地估價規(guī)程》《林地分等定級規(guī)程》《草地估價規(guī)程》《草地分等定級規(guī)程》等，制定了數(shù)據(jù)庫規(guī)范等。不斷豐富拓展標準體系，研究地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓價格評估技術(shù)規(guī)范，推動修訂《城市地價動態(tài)監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》，組織制定并發(fā)布《農(nóng)村集體建設(shè)用地定級與估價技術(shù)規(guī)范》《濕地分等技術(shù)規(guī)范》《濕地估價技術(shù)規(guī)范》《土地估價參數(shù)調(diào)查測算指引》《自然資源生態(tài)價值評估通則》等團體標準，以標準引領(lǐng)和培育評價評估行業(yè)的新質(zhì)生產(chǎn)力。
二是自然資源分等定級和價格評估領(lǐng)域不斷擴展。為落實黨中央關(guān)于完善自然資源資產(chǎn)分等定級價格評估制度的要求，實施《土地管理法》“評定土地等級”規(guī)定，履行自然資源部“兩統(tǒng)一”職責(zé)，適應(yīng)不斷深化自然資源要素市場化配置和自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革需要，在試點探索和制定行業(yè)標準的基礎(chǔ)上，于2022年、2023年正式部署開展園地林地草地分等定級工作，印發(fā)《全國園林草地分等工作方案》，建立了“統(tǒng)一部署、示范先行、國家指導(dǎo)、地方推進”的工作模式，完成全國園地林地草地國家等別劃定工作，摸清全國園地林地草地質(zhì)量家底。目前，全國31個�。▍^(qū)市）和兵團分等工作全面完成，定級和基準地價制定有序推進。
三是自然資源政府公示價格體系逐步完備。為加強公示地價體系建設(shè)，探索創(chuàng)新自然資源政府公示價格管理制度，近年來，自然資源部指導(dǎo)海南完成自然資源政府公示價格體系建設(shè)試點工作，組織完成青島全域自然資源價格監(jiān)測試點，部署深圳、南京進行公示地價動態(tài)調(diào)整機制試點工作。在城鎮(zhèn)建設(shè)用地基準地價全覆蓋的基礎(chǔ)上，各地園地林地草地基準地價成果正逐步匯交，同步融入自然資源等級價綜合管理與服務(wù)信息系統(tǒng)，不同門類自然資源政府公示價格體系逐步完備。2021年以來，經(jīng)過反復(fù)論證，全面部署開展城市地價監(jiān)測調(diào)整完善工作，組織北京、成都、長沙、南京、廣州等5個城市先行先試，總結(jié)形成新的技術(shù)要求后于2024年全面鋪開，指導(dǎo)105個國家級地價監(jiān)測城市按照新的技術(shù)要求，調(diào)整監(jiān)測范圍，完善測算方法，使監(jiān)測結(jié)果更加及時準確反映市場變化趨勢，改革任務(wù)全面完成，達到了預(yù)期目標。組織全國31個�。▍^(qū)市）開展政府公示價格建設(shè)、管理和應(yīng)用情況調(diào)查，通報各地城鎮(zhèn)建設(shè)用地基準地價制定和更新工作，研究完善自然資源政府公示價格管理制度的政策措施。
四是自然資源評價評估行業(yè)管理持續(xù)規(guī)范。《資產(chǎn)評估法》確立了分業(yè)監(jiān)管的體制，規(guī)定“國務(wù)院有關(guān)評估行政管理部門組織制定評估基本準則和評估行業(yè)監(jiān)督管理辦法”，省級以上自然資源主管部門采取切實有效措施，全面履行監(jiān)管職責(zé)。近年來，為加強土地估價行業(yè)監(jiān)督管理，自然資源部先后建立土地估價報告電子化備案、土地估價機構(gòu)備案、土地估價行業(yè)“雙隨機、一公開”監(jiān)督檢查等制度。2021年以來，落實國務(wù)院關(guān)于房地產(chǎn)估價師職業(yè)資格改革方案，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、自然資源部建立了房地產(chǎn)估價師職業(yè)資格制度，成功組織實施了4年估價師職業(yè)資格考試。2024年印發(fā)《土地估價行業(yè)監(jiān)督管理規(guī)范》，聚焦土地估價行業(yè)監(jiān)督管理面臨的重點難點問題，梳理整合已有監(jiān)管措施，建立了統(tǒng)籌行政監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的監(jiān)管制度體系。土地估價行業(yè)協(xié)會是自然資源資產(chǎn)管理體制改革的重要力量。中國土地估價師與土地登記代理人協(xié)會是土地估價行業(yè)的全國性自律組織，建立了行業(yè)評估執(zhí)業(yè)行為準則、行業(yè)職業(yè)道德準則及會員、估價報告質(zhì)量、繼續(xù)教育、誠信檔案、信用評價等一套行之有效的行業(yè)自律管理制度。自然資源部認真貫徹落實黨中央關(guān)于行業(yè)協(xié)會商會深化改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展的決策部署，充分發(fā)揮土地估價機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會的專業(yè)優(yōu)勢，加強對協(xié)會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。
三、高質(zhì)量完成自然資源評價評估重點工作任務(wù)
為貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，自然資源部印發(fā)了《關(guān)于保護和永續(xù)利用自然資源扎實推進美麗中國建設(shè)的實施意見》（自然資發(fā)〔2024〕150號），明確提出“構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源等級價評估規(guī)則和價格動態(tài)監(jiān)測體系，發(fā)揮自然資源政府公示價格引導(dǎo)作用。”自然資源評價評估工作必將在新時期迎來更多機遇和挑戰(zhàn)：一是自然資源評價評估理論研究和政策儲備還需加強，在城市地下空間開發(fā)利用、低效用地再開發(fā)、濕地等其他自然資源分等和估價等領(lǐng)域，還需加強價格形成機制理論研究，并及時形成政策儲備。二是統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)價格體系仍需完善，不同門類自然資源等級價成果仍需要加強統(tǒng)籌和整合，以適應(yīng)自然資源資產(chǎn)管理制度改革需求。三是土地估價行業(yè)發(fā)展面臨復(fù)雜外部環(huán)境，自身建設(shè)急需加強，行業(yè)監(jiān)管需要處理好“嚴管”與“放活”的關(guān)系。當(dāng)前的重點任務(wù)主要有：
一是加快推進城鎮(zhèn)建設(shè)用地基準地價更新工作。基準地價是政府組織制定的法定公示地價，反映城鎮(zhèn)地價總體變化趨勢和區(qū)域地價水平，是國家對地價實行宏觀控制、管理和引導(dǎo)土地市場的重要依據(jù)。全國已基本實現(xiàn)縣域尺度基準地價全覆蓋。自然資源部將繼續(xù)督促各地及時更新基準地價，保持基準地價現(xiàn)勢性，以真實反映地價水平。
二是全面完成園地林地草地分等定級估價工作。全國園地林地草地分等是自然資源國情國力調(diào)查的重要組成部分，對實現(xiàn)自然資源科學(xué)合理開發(fā)利用與保護，加強自然資源資產(chǎn)管理具有重要意義，分等成果已經(jīng)應(yīng)用于全民所有自然資源資產(chǎn)負債表編制和清查工作，服務(wù)于國土空間規(guī)劃編制、生態(tài)保護紅線劃定、生態(tài)修復(fù)等工作，在林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、林地保護利用規(guī)劃、自然保護地建設(shè)等方面也有廣闊的應(yīng)用場景。經(jīng)過幾年的努力，經(jīng)專家論證和各省確認，全國分等成果已正式形成。自然資源部將以最新年度國土變更調(diào)查成果更新，并向社會公告分等成果數(shù)據(jù)，并建立常態(tài)化更新機制。
三是持續(xù)規(guī)范自然資源價格評估和行業(yè)管理工作。土地估價是客觀提供土地等自然資源資產(chǎn)價值尺度的專業(yè)技術(shù)服務(wù)，是實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)管理和有償使用的重要技術(shù)基礎(chǔ)。隨著自然資源有償使用制度不斷深化，價格評估的內(nèi)涵不斷豐富，組合供應(yīng)中的整體評估、地下空間配置中的價格評估、存量低效用地再開發(fā)中地價計收規(guī)則等等，越來越受到廣泛關(guān)注。要積極主動探索實踐，做好政策研究儲備。土地估價行業(yè)經(jīng)過30年的發(fā)展，已經(jīng)成為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要專業(yè)力量。當(dāng)前，經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和自然資源資產(chǎn)管理領(lǐng)域改革任務(wù)對土地估價行業(yè)提出了更高要求，土地估價行業(yè)面臨更大機遇和挑戰(zhàn)。自然資源部將不斷完善土地估價行業(yè)監(jiān)督管理制度，以規(guī)范促發(fā)展，強化行政監(jiān)管，更好發(fā)揮協(xié)會在行業(yè)內(nèi)的規(guī)則引導(dǎo)、行為制約作用，積極引入社會監(jiān)督，完善行政監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督統(tǒng)籌的監(jiān)管機制，為土地估價服務(wù)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障。
事非經(jīng)過不知難。為了履行好自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)，從地價評估到自然資源評價評估，走過了一段不平凡的歷程，在各方共同努力下，經(jīng)過幾年來的摸索，在工作中不斷積累經(jīng)驗，創(chuàng)新做法，大膽實踐，自然資源評價評估體系逐步形成并不斷完善。我們將繼續(xù)以事不避艱、篤行不怠的精神，奮力前行、久久為功，為促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展和推進中國式現(xiàn)代化貢獻力量。
�。ū疚脑d《中國不動產(chǎn)估價與登記》2024年第12期）
