北京中地華夏土地房地產評估有限公司 周維紓 紀成昌 牛宇辰
摘 要 我國對國有企業(yè)土地的改革始于1992年，是國有企業(yè)改革的一個重要組成部分。總體來說，是一個從無償使用到有償使用，從單一方式到復雜方式，從低效利用到高效利用的發(fā)展進程。經過30多年的發(fā)展，逐漸形成了出讓、租賃、授權經營、保留劃撥和作價出資（入股）五種國有土地處置方式。
一、我國國有企業(yè)改革歷程
（一）解放后至改革開放前
改革開放之前，計劃經濟體制下的國有企業(yè)由政府直接控制。國有企業(yè)土地的管理和土地資源的分配也是通過行政管理體制的手段來實現(xiàn)的，不存在土地市場，企業(yè)所需的土地由國家統(tǒng)一調撥，無償、無期限使用。1954年，政府財政部門明確規(guī)定，國營企業(yè)、政府機關、部隊、學校、團體及公私合營企業(yè)使用土地時，應一律由政府無償撥給使用，均不再繳納租金。在計劃經濟體制下，國有企業(yè)的用地采取單一的土地使用權劃撥制度，具有無償、無流動、無期限的特點，是一種非市場化配置土地資源的方式。
（二）改革開放至今
國有企業(yè)改革是在黨的十一屆三中全會召開之后陸續(xù)進行的，但對國有企業(yè)土地的改革是在20世紀90年代之后。國家先后出臺一系列政策和措施，經過對國有企業(yè)土地使用方式的不斷改革，逐漸形成了出讓、租賃、授權經營、保留劃撥和作價出資（入股）五種國有土地處置方式。國有企業(yè)土地資產從過去計劃經濟體制下國有企業(yè)土地資源“無償、無流動、無期限”的特點向“有償性、流動性、有限性”轉變，從過去國有企業(yè)土地資源行政配置方式向市場配置轉變，從直接劃撥“一刀切”的單一做法向多種實現(xiàn)形式轉變。
改革開放以來，國有企業(yè)改革可大致分為五個階段：
1.放權讓利（1978~1984年）：改革開放初期的國企改革以利潤留成為主，通過承認國企的獨立主體地位，提高了生產積極性，減少了代理問題。但企業(yè)經營自主權依然受到限制，改革沒有突破“計劃經濟為主，市場調節(jié)為輔”的整體框架。改革全面推行后，國企整體業(yè)績有所改善，但由于信息不對稱，國家收入不增反降。
2.兩權分離（1985~1992年）：承包經營責任制是上世紀80年代國企改革最顯著的特征，試圖在公有制基礎上實現(xiàn)所有權和經營權的分離，這在一定程度上改善了國有企業(yè)的經營業(yè)績，但資金利潤率、利稅率等指標下行趨勢未能根本扭轉。由于合同期限較短、缺乏外部監(jiān)督，管理者容易出現(xiàn)短期行為，甚至侵蝕國有資產。
3.產權改革（1993~2002年）：前兩輪國企改革后，“所有者缺位”被公認為是國企存在的主要問題。90年代國家提出要建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度。通過公司制改革、“抓大放小”戰(zhàn)略以及“三年脫困”工作的實施，改革在成功應對外部沖擊的同時提高了國企的經營效率。但是由于監(jiān)管體制不夠完善，國有資產流失的問題沒有得到徹底解決。
4.國資監(jiān)管（2003~2012年）：第四輪國企改革以大型國有企業(yè)為重點，以建立新的國資監(jiān)管體制為核心。政府通過成立國資委，明確了國有資產監(jiān)管的責任主體，進一步強化了監(jiān)管力度。在此基礎上推進的股份制改革、健全董事會制度、央企兼并重組等一系列改革措施，有效促進了國有經濟的壯大和對國有資產的保護。
5.分類深化（2013年至今）：黨的十八大后，中國經濟進入新常態(tài)，國企改革也迎來了歷史上最為全面徹底的深化改革時期。改革首次對國有企業(yè)的功能進行界定和分類，并圍繞《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》形成“1+N”政策體系，最后通過“三年行動”全面貫徹落實各重點領域的改革舉措。改革期間，國有企業(yè)的經營情況明顯改善，并為國家的發(fā)展與安全做出巨大貢獻。
二、1992年到2003年國企土地處置的探索
國有企業(yè)土地的改革始于1992年，是國有企業(yè)改革的一個重要組成部分�？傮w來說，是一個從無償使用到有償使用，從單一方式到復雜方式，從低效利用到高效利用的發(fā)展進程。經過30多年的發(fā)展，逐漸形成了出讓、租賃、授權經營、保留劃撥和作價出資（入股）五種國有土地處置方式。
1992年黨的十四大提出國有企業(yè)經營機制的轉換以及1993年黨的十四屆三中全會明確的“產權清晰、權責分明、政企分開、管理科學”現(xiàn)代企業(yè)制度改革方向，針對當時的客觀實際，國家體改委、國家計委、財政部、中國人民銀行、國務院生產辦于1992年頒發(fā)了《關于印發(fā)<股份制企業(yè)試點辦法>的通知》（體改生〔1992〕30號）。為配合國有企業(yè)“產權清晰、權責分明”的改革方向，按照市場經濟的客觀要求，充分體現(xiàn)國有企業(yè)改革過程中的土地資源向土地資產轉換需要，通過土地評估和處置這一必備程序，顯化出國有企業(yè)的土地使用權價值。1992年7月9日，國家土地管理局、國家體改委聯(lián)合下發(fā)了《股份制試點企業(yè)土地資產管理暫行規(guī)定》（國土[籍]字第66號）。規(guī)定第一條強調：“改組或新設股份制企業(yè)時，涉及的國有土地使用權必須作價入股，土地使用權的價格由縣級以上人民政府土地管理部門組織評估，并報縣級以上人民政府審核批準后，作為核定的土地資產金額”；第五條明確：“使用集體所有土地的股份制，必須持負責審批組建股份制企業(yè)主管部門批準文件，向縣級以上人民政府土地管理部門提出申請，經縣級以上人民政府批準，按國家建設征用土地的規(guī)定由國家征用，依法出讓給股份制企業(yè)，或由國家作為土地資產入股；原集體土地所有者可用獲得的征地補償、安置費向該股份制企業(yè)投資入股”。這是中國土地管理史上第一個關于國有企業(yè)土地資產管理的文件，開創(chuàng)了中國國有企業(yè)土地資產管理歷史的新篇章。
1993年10月9日，國家土地管理局和國家體改委聯(lián)合下發(fā)《關于到境外上市的股份制試點企業(yè)土地資產管理若干問題的通知》（〔1993〕國土[籍]字第167號），明確了試點企業(yè)土地資產的評估工作由國家土地管理局統(tǒng)一組織進行的具體程序，對土地使用權作價入股、租賃、土地出讓金等作出了規(guī)定。
1994年12月，國家土地管理局、國家體改委關于印發(fā)《股份有限公司土地使用權管理暫行規(guī)定的通知》（〔1994〕國土[法]字第153號），明確了改建或新設公司使用的國有土地使用權由A級土地評估機構評估、評估結果確認、土地使用權處置方案確認等事項。
1995年~1997年，國家土地管理局先后印發(fā)《土地估價報告規(guī)范格式（1996）》（〔1995〕國土[籍]字第180號）、《規(guī)范股份有限公司土地估價結果確認工作若干規(guī)定》（〔1996〕國土[籍]字第130號）、《土地估價結果確認文書規(guī)范格式（試行）》（〔1997〕國土[籍]字69號）等通知，大力規(guī)范土地估價行業(yè)，對國有企業(yè)改制過程中有關土地資產處置辦理的步驟、送審要件、文件格式、土地估價結果一覽表等進行了規(guī)范。
1998年，在國有企業(yè)劃撥土地使用權方面，國家土地管理局發(fā)布《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權管理暫行規(guī)定》（第8號令），明確“對國有企業(yè)改革中涉及的劃撥土地使用權，根據(jù)企業(yè)改革的不同形式和具體情況，可分別采取國有土地使用權出讓、國有土地租賃、國家以土地使用權作價出資（入股）和保留劃撥用地方式予以處置”。此外，還首次提出了土地授權經營處置方式：第四條“國家根據(jù)需要，可以一定年期的國有土地使用權作價后授權給經國務院批準設立國家控股公司、作為國家授權投資機構的國有獨資公司和集團公司經營管理，被授權的國有控股公司、作為國家授權投資機構的國有獨資公司和集團公司憑授權書，可以向其直屬企業(yè)、控股企業(yè)、參股企業(yè)以作價出資（人股或租賃）或租賃等方式配置土地。”這是我國土地有償使用政策上具有革命性的一頁，是土地有償使用制度的完善和補充。
1999年，隨著國有企業(yè)改革的深入和社會經濟發(fā)展的需要，國土資源部下發(fā)《關于加強土地資產管理促進國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》（國土資發(fā)〔1999〕433號），文件豐富了國家土地管理局歷年下發(fā)的文件內容，從實際操作性等方面進行了完善。指出國有企業(yè)改革時，經國土行政主管部門批準，可根據(jù)行業(yè)、企業(yè)類型和改革的需要，采用不同的土地資產處置方式和管理政策。同年國土資源部關于印發(fā)《規(guī)范國有土地租賃若干意見的通知》（國土資發(fā)〔1999〕222號），就土地資產處置中涉及的國有土地租賃內涵以及權利作了清楚表述。
1999年，證監(jiān)會發(fā)布《關于企業(yè)申請境外上市有關問題的通知》（證監(jiān)發(fā)行字〔1999〕83號），重申國有企業(yè)申請上市必須符合國家法律、法規(guī)和規(guī)則，并同時具備國土管理部門對土地使用權評估確認文件、土地使用權處置方案的批復。
2001年，國土資源部下發(fā)《關于改革土地估價結果確認和土地資產處置審批辦法的通知》（國土資發(fā)〔2001〕44號），在劃撥土地處置方面，進一步簡化國有企業(yè)改革的土地處置批準手續(xù)，完善土地資產處置辦法。隨后頒布《劃撥用地目錄》（國土資源部令第9號），明確了可以以劃撥方式提供土地使用權的用地項目。
三、2003年后國企土地處置的深化
2003年3月，國資委的成立，改變過去政府直接管理企業(yè)的職能，從機構設置上實現(xiàn)政企分開、政資分開，以保證國有資產保值增值的責任得到落實。此后，中央、省、市三級國有資產監(jiān)管機構基本建立。
國務院辦公廳轉發(fā)國資委《關于規(guī)范國有企業(yè)改制工作意見》的通知（國辦發(fā)〔2003〕96號),明確要求國有企業(yè)改制，必須依照《國有資產評估管理辦法》（國務院令第91號）聘請具備資格的資產評估事務所進行資產和土地使用權評估。國有控股企業(yè)進行資產評估，要嚴格履行有關法律法規(guī)規(guī)定的程序。向非國有投資者轉讓國有產權的，由直接持有該國有產權的單位決定聘請資產評估事務所。企業(yè)的專利權、非專利技術、商標權、商業(yè)信譽等無形資產必須納入評估范圍。評估結果由依照有關規(guī)定批準國有企業(yè)改制和轉讓國有產權的單位核準。
2003年12月31日，國資委和財政部聯(lián)合頒布第3號令《企業(yè)國有產權轉讓管理暫行辦法》，第十三條規(guī)定,轉讓方應當委托具有相關資質的資產評估機構依照國家有關規(guī)定進行資產評估。評估報告經核準或者備案后，作為確定企業(yè)國有產權轉讓價格的參考依據(jù)。規(guī)定的審查程序既強調了土地估價機構和土地估價師的責任，也確定了企業(yè)改制土地資產的處置和土地估價結果備案需要經過3次審查的程序要求（地方初審、國土資源部批復、國資委專家核準檢查）。
2005年12月19日，國務院辦公廳轉發(fā)國資委《關于進一步規(guī)范國有企業(yè)改制工作實施意見》的通知（國辦發(fā)〔2005〕60號），進一步指出:“企業(yè)改制涉及土地使用權的,必須經土地確權登記并明確土地使用權的處置方式。進入企業(yè)改制資產范圍的土地使用權必須經具備土地估價資格的中介機構進行評估,并按國家有關規(guī)定備案。涉及國有劃撥土地使用權的,必須按照國家土地管理有關規(guī)定辦理土地使用權處置審批手續(xù)。……沒有進入企業(yè)改制資產范圍的實物資產和專利權、非專利技術、商標權、土地使用權、探礦權、采礦權、特許經營權等資產,改制后的企業(yè)不得無償使用;若需使用的,有償使用費或租賃費計算標準應參考資產評估價或同類資產的市場價確定。”
2008年10月28日，第十一屆全國人大常委會第五次會議通過《中華人民共和國企業(yè)國有資產法》，對企業(yè)改制、資產評估等做了專門規(guī)定。
2015年8月24日，中共中央、國務院發(fā)布《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，提出分類推進國有企業(yè)改革。
2017年，國務院辦公廳關于印發(fā)《中央企業(yè)公司制改制工作實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2017〕69號），對央企改制進一步提出政策支持。對劃撥土地處置、稅收優(yōu)惠支持、工商變更登記、資質資格承繼等專門作出規(guī)定。
2019年，隨著國有企業(yè)改革的深化，國資委關于印發(fā)《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引的通知》（國資產權〔2019〕653號），對中央企業(yè)所屬各級子企業(yè)通過產權轉讓、增資擴股、首發(fā)上市（IPO）、上市公司資產重組等方式，引入非公有資本、集體資本實施混合所有制改革的相關工作制定了操作指引。
2019年，國資委和多部門聯(lián)合發(fā)布《關于中央企業(yè)公司制改制土地權屬變更、企業(yè)清理注銷等有關事項的通知》（國資發(fā)改革〔2019〕61號），對辦理權屬變更登記手續(xù)事項作了規(guī)定。
2022年，自然資源部、國資委發(fā)布《關于推進國有企業(yè)盤活利用存量土地有關問題的通知》（自然資發(fā)〔2022〕205號），鼓勵國有企業(yè)以多種方式盤活利用存量土地，對辦理土地使用權人名稱變更登記手續(xù)，對省級以上人民政府批準的具有國家授權投資機構資格的國有企業(yè)處置原生產經營性劃撥土地辦理相關用地手續(xù)作了規(guī)定。
四、結語
綜上所述，我國國有企業(yè)在改革過程中，土地資產處置的歷史已走過30多年歷程，土地資產處置在中國土地管理史上從無到有，土地有償使用的方式隨著中國企業(yè)改革的深入而不斷深化和完善，土地資產處置是中國企業(yè)改革歷史的見證，它必將隨著中國經濟的高質量發(fā)展而永載土地資產管理史冊！
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