北京中地華夏土地房地產(chǎn)評(píng)估有限公司 周維紓 紀(jì)成昌 牛宇辰
摘 要 我國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)土地的改革始于1992年,是國(guó)有企業(yè)改革的一個(gè)重要組成部分?傮w來(lái)說(shuō),是一個(gè)從無(wú)償使用到有償使用,從單一方式到復(fù)雜方式,從低效利用到高效利用的發(fā)展進(jìn)程。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展,逐漸形成了出讓、租賃、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、保留劃撥和作價(jià)出資(入股)五種國(guó)有土地處置方式。
一、我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革歷程
(一)解放后至改革開放前
改革開放之前,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)有企業(yè)由政府直接控制。國(guó)有企業(yè)土地的管理和土地資源的分配也是通過(guò)行政管理體制的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)的,不存在土地市場(chǎng),企業(yè)所需的土地由國(guó)家統(tǒng)一調(diào)撥,無(wú)償、無(wú)期限使用。1954年,政府財(cái)政部門明確規(guī)定,國(guó)營(yíng)企業(yè)、政府機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校、團(tuán)體及公私合營(yíng)企業(yè)使用土地時(shí),應(yīng)一律由政府無(wú)償撥給使用,均不再繳納租金。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,國(guó)有企業(yè)的用地采取單一的土地使用權(quán)劃撥制度,具有無(wú)償、無(wú)流動(dòng)、無(wú)期限的特點(diǎn),是一種非市場(chǎng)化配置土地資源的方式。
(二)改革開放至今
國(guó)有企業(yè)改革是在黨的十一屆三中全會(huì)召開之后陸續(xù)進(jìn)行的,但對(duì)國(guó)有企業(yè)土地的改革是在20世紀(jì)90年代之后。國(guó)家先后出臺(tái)一系列政策和措施,經(jīng)過(guò)對(duì)國(guó)有企業(yè)土地使用方式的不斷改革,逐漸形成了出讓、租賃、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、保留劃撥和作價(jià)出資(入股)五種國(guó)有土地處置方式。國(guó)有企業(yè)土地資產(chǎn)從過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)有企業(yè)土地資源“無(wú)償、無(wú)流動(dòng)、無(wú)期限”的特點(diǎn)向“有償性、流動(dòng)性、有限性”轉(zhuǎn)變,從過(guò)去國(guó)有企業(yè)土地資源行政配置方式向市場(chǎng)配置轉(zhuǎn)變,從直接劃撥“一刀切”的單一做法向多種實(shí)現(xiàn)形式轉(zhuǎn)變。
改革開放以來(lái),國(guó)有企業(yè)改革可大致分為五個(gè)階段:
1.放權(quán)讓利(1978~1984年):改革開放初期的國(guó)企改革以利潤(rùn)留成為主,通過(guò)承認(rèn)國(guó)企的獨(dú)立主體地位,提高了生產(chǎn)積極性,減少了代理問題。但企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)依然受到限制,改革沒有突破“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主,市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”的整體框架。改革全面推行后,國(guó)企整體業(yè)績(jī)有所改善,但由于信息不對(duì)稱,國(guó)家收入不增反降。
2.兩權(quán)分離(1985~1992年):承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制是上世紀(jì)80年代國(guó)企改革最顯著的特征,試圖在公有制基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離,這在一定程度上改善了國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī),但資金利潤(rùn)率、利稅率等指標(biāo)下行趨勢(shì)未能根本扭轉(zhuǎn)。由于合同期限較短、缺乏外部監(jiān)督,管理者容易出現(xiàn)短期行為,甚至侵蝕國(guó)有資產(chǎn)。
3.產(chǎn)權(quán)改革(1993~2002年):前兩輪國(guó)企改革后,“所有者缺位”被公認(rèn)為是國(guó)企存在的主要問題。90年代國(guó)家提出要建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。通過(guò)公司制改革、“抓大放小”戰(zhàn)略以及“三年脫困”工作的實(shí)施,改革在成功應(yīng)對(duì)外部沖擊的同時(shí)提高了國(guó)企的經(jīng)營(yíng)效率。但是由于監(jiān)管體制不夠完善,國(guó)有資產(chǎn)流失的問題沒有得到徹底解決。
4.國(guó)資監(jiān)管(2003~2012年):第四輪國(guó)企改革以大型國(guó)有企業(yè)為重點(diǎn),以建立新的國(guó)資監(jiān)管體制為核心。政府通過(guò)成立國(guó)資委,明確了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的責(zé)任主體,進(jìn)一步強(qiáng)化了監(jiān)管力度。在此基礎(chǔ)上推進(jìn)的股份制改革、健全董事會(huì)制度、央企兼并重組等一系列改革措施,有效促進(jìn)了國(guó)有經(jīng)濟(jì)的壯大和對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)。
5.分類深化(2013年至今):黨的十八大后,中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài),國(guó)企改革也迎來(lái)了歷史上最為全面徹底的深化改革時(shí)期。改革首次對(duì)國(guó)有企業(yè)的功能進(jìn)行界定和分類,并圍繞《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》形成“1+N”政策體系,最后通過(guò)“三年行動(dòng)”全面貫徹落實(shí)各重點(diǎn)領(lǐng)域的改革舉措。改革期間,國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況明顯改善,并為國(guó)家的發(fā)展與安全做出巨大貢獻(xiàn)。
二、1992年到2003年國(guó)企土地處置的探索
國(guó)有企業(yè)土地的改革始于1992年,是國(guó)有企業(yè)改革的一個(gè)重要組成部分。總體來(lái)說(shuō),是一個(gè)從無(wú)償使用到有償使用,從單一方式到復(fù)雜方式,從低效利用到高效利用的發(fā)展進(jìn)程。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展,逐漸形成了出讓、租賃、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、保留劃撥和作價(jià)出資(入股)五種國(guó)有土地處置方式。
1992年黨的十四大提出國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換以及1993年黨的十四屆三中全會(huì)明確的“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)分明、政企分開、管理科學(xué)”現(xiàn)代企業(yè)制度改革方向,針對(duì)當(dāng)時(shí)的客觀實(shí)際,國(guó)家體改委、國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、國(guó)務(wù)院生產(chǎn)辦于1992年頒發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<股份制企業(yè)試點(diǎn)辦法>的通知》(體改生〔1992〕30號(hào))。為配合國(guó)有企業(yè)“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)分明”的改革方向,按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求,充分體現(xiàn)國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中的土地資源向土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)換需要,通過(guò)土地評(píng)估和處置這一必備程序,顯化出國(guó)有企業(yè)的土地使用權(quán)價(jià)值。1992年7月9日,國(guó)家土地管理局、國(guó)家體改委聯(lián)合下發(fā)了《股份制試點(diǎn)企業(yè)土地資產(chǎn)管理暫行規(guī)定》(國(guó)土[籍]字第66號(hào))。規(guī)定第一條強(qiáng)調(diào):“改組或新設(shè)股份制企業(yè)時(shí),涉及的國(guó)有土地使用權(quán)必須作價(jià)入股,土地使用權(quán)的價(jià)格由縣級(jí)以上人民政府土地管理部門組織評(píng)估,并報(bào)縣級(jí)以上人民政府審核批準(zhǔn)后,作為核定的土地資產(chǎn)金額”;第五條明確:“使用集體所有土地的股份制,必須持負(fù)責(zé)審批組建股份制企業(yè)主管部門批準(zhǔn)文件,向縣級(jí)以上人民政府土地管理部門提出申請(qǐng),經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn),按國(guó)家建設(shè)征用土地的規(guī)定由國(guó)家征用,依法出讓給股份制企業(yè),或由國(guó)家作為土地資產(chǎn)入股;原集體土地所有者可用獲得的征地補(bǔ)償、安置費(fèi)向該股份制企業(yè)投資入股”。這是中國(guó)土地管理史上第一個(gè)關(guān)于國(guó)有企業(yè)土地資產(chǎn)管理的文件,開創(chuàng)了中國(guó)國(guó)有企業(yè)土地資產(chǎn)管理歷史的新篇章。
1993年10月9日,國(guó)家土地管理局和國(guó)家體改委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于到境外上市的股份制試點(diǎn)企業(yè)土地資產(chǎn)管理若干問題的通知》(〔1993〕國(guó)土[籍]字第167號(hào)),明確了試點(diǎn)企業(yè)土地資產(chǎn)的評(píng)估工作由國(guó)家土地管理局統(tǒng)一組織進(jìn)行的具體程序,對(duì)土地使用權(quán)作價(jià)入股、租賃、土地出讓金等作出了規(guī)定。
1994年12月,國(guó)家土地管理局、國(guó)家體改委關(guān)于印發(fā)《股份有限公司土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定的通知》(〔1994〕國(guó)土[法]字第153號(hào)),明確了改建或新設(shè)公司使用的國(guó)有土地使用權(quán)由A級(jí)土地評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估、評(píng)估結(jié)果確認(rèn)、土地使用權(quán)處置方案確認(rèn)等事項(xiàng)。
1995年~1997年,國(guó)家土地管理局先后印發(fā)《土地估價(jià)報(bào)告規(guī)范格式(1996)》(〔1995〕國(guó)土[籍]字第180號(hào))、《規(guī)范股份有限公司土地估價(jià)結(jié)果確認(rèn)工作若干規(guī)定》(〔1996〕國(guó)土[籍]字第130號(hào))、《土地估價(jià)結(jié)果確認(rèn)文書規(guī)范格式(試行)》(〔1997〕國(guó)土[籍]字69號(hào))等通知,大力規(guī)范土地估價(jià)行業(yè),對(duì)國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程中有關(guān)土地資產(chǎn)處置辦理的步驟、送審要件、文件格式、土地估價(jià)結(jié)果一覽表等進(jìn)行了規(guī)范。
1998年,在國(guó)有企業(yè)劃撥土地使用權(quán)方面,國(guó)家土地管理局發(fā)布《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》(第8號(hào)令),明確“對(duì)國(guó)有企業(yè)改革中涉及的劃撥土地使用權(quán),根據(jù)企業(yè)改革的不同形式和具體情況,可分別采取國(guó)有土地使用權(quán)出讓、國(guó)有土地租賃、國(guó)家以土地使用權(quán)作價(jià)出資(入股)和保留劃撥用地方式予以處置”。此外,還首次提出了土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)處置方式:第四條“國(guó)家根據(jù)需要,可以一定年期的國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)后授權(quán)給經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立國(guó)家控股公司、作為國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)的國(guó)有獨(dú)資公司和集團(tuán)公司經(jīng)營(yíng)管理,被授權(quán)的國(guó)有控股公司、作為國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)的國(guó)有獨(dú)資公司和集團(tuán)公司憑授權(quán)書,可以向其直屬企業(yè)、控股企業(yè)、參股企業(yè)以作價(jià)出資(人股或租賃)或租賃等方式配置土地。”這是我國(guó)土地有償使用政策上具有革命性的一頁(yè),是土地有償使用制度的完善和補(bǔ)充。
1999年,隨著國(guó)有企業(yè)改革的深入和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》(國(guó)土資發(fā)〔1999〕433號(hào)),文件豐富了國(guó)家土地管理局歷年下發(fā)的文件內(nèi)容,從實(shí)際操作性等方面進(jìn)行了完善。指出國(guó)有企業(yè)改革時(shí),經(jīng)國(guó)土行政主管部門批準(zhǔn),可根據(jù)行業(yè)、企業(yè)類型和改革的需要,采用不同的土地資產(chǎn)處置方式和管理政策。同年國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見的通知》(國(guó)土資發(fā)〔1999〕222號(hào)),就土地資產(chǎn)處置中涉及的國(guó)有土地租賃內(nèi)涵以及權(quán)利作了清楚表述。
1999年,證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于企業(yè)申請(qǐng)境外上市有關(guān)問題的通知》(證監(jiān)發(fā)行字〔1999〕83號(hào)),重申國(guó)有企業(yè)申請(qǐng)上市必須符合國(guó)家法律、法規(guī)和規(guī)則,并同時(shí)具備國(guó)土管理部門對(duì)土地使用權(quán)評(píng)估確認(rèn)文件、土地使用權(quán)處置方案的批復(fù)。
2001年,國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于改革土地估價(jià)結(jié)果確認(rèn)和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2001〕44號(hào)),在劃撥土地處置方面,進(jìn)一步簡(jiǎn)化國(guó)有企業(yè)改革的土地處置批準(zhǔn)手續(xù),完善土地資產(chǎn)處置辦法。隨后頒布《劃撥用地目錄》(國(guó)土資源部令第9號(hào)),明確了可以以劃撥方式提供土地使用權(quán)的用地項(xiàng)目。
三、2003年后國(guó)企土地處置的深化
2003年3月,國(guó)資委的成立,改變過(guò)去政府直接管理企業(yè)的職能,從機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開,以保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任得到落實(shí)。此后,中央、省、市三級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)基本建立。
國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)資委《關(guān)于規(guī)范國(guó)有企業(yè)改制工作意見》的通知(國(guó)辦發(fā)〔2003〕96號(hào)),明確要求國(guó)有企業(yè)改制,必須依照《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》(國(guó)務(wù)院令第91號(hào))聘請(qǐng)具備資格的資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所進(jìn)行資產(chǎn)和土地使用權(quán)評(píng)估。國(guó)有控股企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估,要嚴(yán)格履行有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的程序。向非國(guó)有投資者轉(zhuǎn)讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)的,由直接持有該國(guó)有產(chǎn)權(quán)的單位決定聘請(qǐng)資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所。企業(yè)的專利權(quán)、非專利技術(shù)、商標(biāo)權(quán)、商業(yè)信譽(yù)等無(wú)形資產(chǎn)必須納入評(píng)估范圍。評(píng)估結(jié)果由依照有關(guān)規(guī)定批準(zhǔn)國(guó)有企業(yè)改制和轉(zhuǎn)讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)的單位核準(zhǔn)。
2003年12月31日,國(guó)資委和財(cái)政部聯(lián)合頒布第3號(hào)令《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》,第十三條規(guī)定,轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)委托具有相關(guān)資質(zhì)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估。評(píng)估報(bào)告經(jīng)核準(zhǔn)或者備案后,作為確定企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格的參考依據(jù)。規(guī)定的審查程序既強(qiáng)調(diào)了土地估價(jià)機(jī)構(gòu)和土地估價(jià)師的責(zé)任,也確定了企業(yè)改制土地資產(chǎn)的處置和土地估價(jià)結(jié)果備案需要經(jīng)過(guò)3次審查的程序要求(地方初審、國(guó)土資源部批復(fù)、國(guó)資委專家核準(zhǔn)檢查)。
2005年12月19日,國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)資委《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國(guó)有企業(yè)改制工作實(shí)施意見》的通知(國(guó)辦發(fā)〔2005〕60號(hào)),進(jìn)一步指出:“企業(yè)改制涉及土地使用權(quán)的,必須經(jīng)土地確權(quán)登記并明確土地使用權(quán)的處置方式。進(jìn)入企業(yè)改制資產(chǎn)范圍的土地使用權(quán)必須經(jīng)具備土地估價(jià)資格的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估,并按國(guó)家有關(guān)規(guī)定備案。涉及國(guó)有劃撥土地使用權(quán)的,必須按照國(guó)家土地管理有關(guān)規(guī)定辦理土地使用權(quán)處置審批手續(xù)。……沒有進(jìn)入企業(yè)改制資產(chǎn)范圍的實(shí)物資產(chǎn)和專利權(quán)、非專利技術(shù)、商標(biāo)權(quán)、土地使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等資產(chǎn),改制后的企業(yè)不得無(wú)償使用;若需使用的,有償使用費(fèi)或租賃費(fèi)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)參考資產(chǎn)評(píng)估價(jià)或同類資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)確定。”
2008年10月28日,第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》,對(duì)企業(yè)改制、資產(chǎn)評(píng)估等做了專門規(guī)定。
2015年8月24日,中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》,提出分類推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革。
2017年,國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《中央企業(yè)公司制改制工作實(shí)施方案的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2017〕69號(hào)),對(duì)央企改制進(jìn)一步提出政策支持。對(duì)劃撥土地處置、稅收優(yōu)惠支持、工商變更登記、資質(zhì)資格承繼等專門作出規(guī)定。
2019年,隨著國(guó)有企業(yè)改革的深化,國(guó)資委關(guān)于印發(fā)《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引的通知》(國(guó)資產(chǎn)權(quán)〔2019〕653號(hào)),對(duì)中央企業(yè)所屬各級(jí)子企業(yè)通過(guò)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴(kuò)股、首發(fā)上市(IPO)、上市公司資產(chǎn)重組等方式,引入非公有資本、集體資本實(shí)施混合所有制改革的相關(guān)工作制定了操作指引。
2019年,國(guó)資委和多部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于中央企業(yè)公司制改制土地權(quán)屬變更、企業(yè)清理注銷等有關(guān)事項(xiàng)的通知》(國(guó)資發(fā)改革〔2019〕61號(hào)),對(duì)辦理權(quán)屬變更登記手續(xù)事項(xiàng)作了規(guī)定。
2022年,自然資源部、國(guó)資委發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有企業(yè)盤活利用存量土地有關(guān)問題的通知》(自然資發(fā)〔2022〕205號(hào)),鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)以多種方式盤活利用存量土地,對(duì)辦理土地使用權(quán)人名稱變更登記手續(xù),對(duì)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)的具有國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)資格的國(guó)有企業(yè)處置原生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性劃撥土地辦理相關(guān)用地手續(xù)作了規(guī)定。
四、結(jié)語(yǔ)
綜上所述,我國(guó)國(guó)有企業(yè)在改革過(guò)程中,土地資產(chǎn)處置的歷史已走過(guò)30多年歷程,土地資產(chǎn)處置在中國(guó)土地管理史上從無(wú)到有,土地有償使用的方式隨著中國(guó)企業(yè)改革的深入而不斷深化和完善,土地資產(chǎn)處置是中國(guó)企業(yè)改革歷史的見證,它必將隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展而永載土地資產(chǎn)管理史冊(cè)!
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