山西智淵房地產(chǎn)資產(chǎn)評(píng)估規(guī)劃測(cè)繪咨詢有限公司 王艷艷
摘 要 2019年至今，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、自然資源部辦公廳陸續(xù)發(fā)布了一系列關(guān)于國土空間規(guī)劃體系建立、監(jiān)督實(shí)施的意見，標(biāo)志著多規(guī)合一的國土空間規(guī)劃體系正式建立。以往無論是現(xiàn)有土地，還是新增或更新的土地基本上都是法定的。估價(jià)專業(yè)人員在承接業(yè)務(wù)時(shí)應(yīng)該熟悉估價(jià)對(duì)象及其所在區(qū)域的規(guī)劃，以更合理的確定估價(jià)對(duì)象價(jià)格，以更好地適應(yīng)估價(jià)需要和要求。本文旨在通過對(duì)國土空間規(guī)劃內(nèi)容、國土空間規(guī)劃對(duì)現(xiàn)階段土地估價(jià)的影響及國土空間規(guī)劃衍生或發(fā)生變化的業(yè)務(wù)進(jìn)行簡要分析，為估價(jià)從業(yè)者更好地了解國土空間規(guī)劃時(shí)代下估價(jià)需求提供新視角。
一、國土空間規(guī)劃概述
（一）國土空間規(guī)劃體系的產(chǎn)生和意義
國土空間規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域的國土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上作出安排，是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。
從出臺(tái)背景上看，國土空間規(guī)劃改革是基于國家治理視角的整體性結(jié)構(gòu)性改革。建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，是黨中央、國務(wù)院作出的重大部署，是促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。國土空間規(guī)劃體系要求通過對(duì)空間資源的約束，去倒逼發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)的發(fā)展；要求以人為中心，改善生活與生態(tài)產(chǎn)品供給；要求對(duì)全域空間進(jìn)行治理管控，調(diào)整和解決發(fā)展過程中人口與資源環(huán)境不平衡、不匹配的問題。
截至2024年1月，除北京、上海城市總體規(guī)劃已于2017年批準(zhǔn)不再報(bào)批外，其他所有省級(jí)規(guī)劃和新疆兵團(tuán)規(guī)劃已全部上報(bào)國務(wù)院，其中江蘇、廣東、寧夏、海南、江西、山西、山東、青海等17個(gè)省級(jí)規(guī)劃已批準(zhǔn)實(shí)施。
(二) 國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)成
國土空間規(guī)劃體系內(nèi)容由“五級(jí)三類四體系”組成。對(duì)應(yīng)我國的行政管理層級(jí)的“國家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)”五個(gè)層級(jí)，形成全國國土空間規(guī)劃、省級(jí)國土空間規(guī)劃、市級(jí)國土空間規(guī)劃、縣級(jí)國土空間規(guī)劃以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國土空間規(guī)劃；從規(guī)劃層級(jí)上，又分為 “總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃”三種類型。同時(shí)建立編制審批、實(shí)施監(jiān)督、法規(guī)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)規(guī)劃管理運(yùn)行體系。
“五級(jí)三類四體系”的國土空間規(guī)劃體系
二、國土空間規(guī)劃對(duì)現(xiàn)階段土地估價(jià)的影響
（一）規(guī)劃強(qiáng)制性對(duì)土地估價(jià)的影響
國家的規(guī)劃法律法規(guī)是影響土地價(jià)格的重要因素，土地權(quán)益只有在法律規(guī)定的范圍內(nèi)才具有經(jīng)濟(jì)上的價(jià)值。而國土空間規(guī)劃體系的建立，意味著關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律法規(guī)在從立法思路到執(zhí)行層面均發(fā)生根本性變化�！蹲匀毁Y源部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施管理的通知》對(duì)土地出讓進(jìn)行了規(guī)范，并采用衛(wèi)片等方式嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)格做到“人在做，天在看”。以前人們通常認(rèn)為規(guī)劃就是“紙上畫畫，墻上掛掛，不如領(lǐng)導(dǎo)一句話”，國土空間規(guī)劃的制定和實(shí)施就是要改變這種狀態(tài)。批準(zhǔn)實(shí)施的國土空間規(guī)劃將成為區(qū)域發(fā)展的圖紙，其設(shè)定的約束性指標(biāo)不得突破。
未來，土地估價(jià)從業(yè)者在工作過程中需要對(duì)評(píng)估對(duì)象及其所在地的規(guī)劃進(jìn)行詳細(xì)了解，收集本區(qū)域的國土空間總體規(guī)劃，與委托方協(xié)調(diào)積極調(diào)取本宗地上位規(guī)劃，識(shí)別禁止和限制性因素，嚴(yán)格在合法和合乎規(guī)劃的前提下進(jìn)行估價(jià)。
（二）城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)模穩(wěn)定性對(duì)土地估價(jià)的影響
隨著國土空間規(guī)劃體系的建立和實(shí)施，各地區(qū)的地價(jià)未來一段時(shí)間內(nèi)將會(huì)保持平穩(wěn)。從城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模來看，目前建設(shè)用地總量基本夠用的共識(shí)已經(jīng)基本達(dá)成。以往通過大量占用耕地和生態(tài)用地獲得新增建設(shè)用地的方式已 轉(zhuǎn)變?yōu)橥诰虼媪拷ㄔO(shè)用地的潛力。同時(shí)伴隨著《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》的出臺(tái)，集中成片開發(fā)政策也被提出，明確未來征收行為須在成片開發(fā)區(qū)片中實(shí)施。城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)劃定與每年三次集中供地的時(shí)間集中化配合形成“雙集中”，一個(gè)地方的地價(jià)在某一階段內(nèi)，可能會(huì)保持平衡。
（三）產(chǎn)業(yè)布局理念變化影響土地供給方式
新的國土空間規(guī)劃在居住和產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局更加注重從百姓生活視角來思考技術(shù)問題，意味著“以人民為中心”的理念在產(chǎn)業(yè)布局中正式落地。傳統(tǒng)土地供給方式將會(huì)根據(jù)產(chǎn)業(yè)布局理念發(fā)生一定變化。
從居住用地領(lǐng)域來看，新的國土空間規(guī)劃摒棄了高強(qiáng)度開發(fā)理念，強(qiáng)調(diào)“小街區(qū)、密路網(wǎng)”，著力解決現(xiàn)存的交通擁堵、高層消防救援、應(yīng)急疏散和防疫管理等問題。新的居住區(qū)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)要求居住區(qū)的規(guī)劃要面向“品質(zhì)提升”；對(duì)城市更新及老舊小區(qū)改造工作，要求綠地率及配套設(shè)施要針對(duì)性地繼續(xù)完善，查漏補(bǔ)缺。與之相對(duì)應(yīng)，日照、游憩、運(yùn)動(dòng)等品質(zhì)需求必然成為影響居住用地價(jià)格的重要因素。
未來產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展也會(huì)發(fā)生顯著變化。產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間布局的核心目標(biāo)是產(chǎn)城融合、居住平衡。區(qū)別于傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū),現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)不再是單純的工業(yè)、研發(fā)企業(yè)，還包括了配套的職工居住用地及相應(yīng)的各種商務(wù)金融、醫(yī)療衛(wèi)生、休閑娛樂服務(wù)等綜合功能。因此，園區(qū)必須要統(tǒng)籌安排工業(yè)、科技研發(fā)、居住和商業(yè)等用地，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)、生活居住區(qū)、商業(yè)服務(wù)區(qū)等組團(tuán)內(nèi)部一站式滿足的格局�，F(xiàn)行新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）即在這一方面做出了積極探索。這意味著未來工業(yè)用地與住宅及商業(yè)用地價(jià)格影響因素不再?zèng)芪挤置鳌?nbsp;
三、國土空間規(guī)劃新發(fā)展理念的衍生業(yè)務(wù)
（一）鄉(xiāng)村振興
黨的二十大報(bào)告中明確提出，鄉(xiāng)村振興是國家未來重要的發(fā)展戰(zhàn)略，而產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)。根據(jù)村莊的不同類型，將其產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向分為特色保護(hù)類、集聚提升類、城郊融合類、搬遷撤并類以及其他村莊，對(duì)于估價(jià)咨詢也會(huì)產(chǎn)生不同類型需求。
1.特色保護(hù)類鄉(xiāng)村
特色保護(hù)類鄉(xiāng)村屬于具有某一方面特色，宜于整體保護(hù)、傳承發(fā)展的類型，如特殊歷史文化名村、少數(shù)民族特色村寨、傳統(tǒng)風(fēng)光村落等。開發(fā)保護(hù)這些特色鄉(xiāng)村需要自然資源部協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等進(jìn)行政策配套，及時(shí)調(diào)整供地政策，以促進(jìn)企業(yè)參與到產(chǎn)業(yè)振興中來，這無疑產(chǎn)生了大量的估價(jià)咨詢需求。
2.集聚提升類、城郊融合類
鄉(xiāng)村集聚提升類主要指現(xiàn)階段各中心村，而城郊融合類主要指城市近郊、縣城城關(guān)鎮(zhèn)所在地村莊。2016年國土資源部等五部委已發(fā)布實(shí)施意見，要求“城鎮(zhèn)建設(shè)用地年度指標(biāo)分配同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量和提供保障性住房規(guī)模相掛鉤”；2021年國辦發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，都在積極推進(jìn)保障性住房建設(shè)。筆者認(rèn)為，在國土空間規(guī)劃體系下，保障房不應(yīng)該僅僅是城鎮(zhèn)建成區(qū)為工薪階層提供的，可能從業(yè)態(tài)和形式上會(huì)更加多元化。隨著鄉(xiāng)村人口集聚和產(chǎn)業(yè)深度發(fā)展,中心村和近郊、城關(guān)鎮(zhèn)等對(duì)鄉(xiāng)村保障性住房建設(shè)需求會(huì)日益多起來�，F(xiàn)階段，很多機(jī)構(gòu)已經(jīng)服務(wù)于城鎮(zhèn)建成區(qū)保障性住房建設(shè)，未來鄉(xiāng)村保障性住房建設(shè)領(lǐng)域也會(huì)產(chǎn)生很多估價(jià)咨詢的需求。
3.搬遷撤并類
未來隨著人口總量下行及部分基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)禁止和限制開發(fā)，不難看出人口依然會(huì)向城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)集中。筆者認(rèn)為，廢棄閑置、零星分散、空心村、破舊農(nóng)村建設(shè)用地整治市場(chǎng)潛力很大�，F(xiàn)階段其操作思路是將其中分散布局、水土條件優(yōu)良的部分復(fù)墾為耕地,以維持耕地占補(bǔ)平衡，且占補(bǔ)平衡指標(biāo)可在省內(nèi)交易。而將集中布局、交通條件優(yōu)越、地質(zhì)條件優(yōu)良的劃為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，這兩類使用方向均會(huì)產(chǎn)生估價(jià)咨詢需求。
(二)城鎮(zhèn)土地綜合整治及交易
1.混合產(chǎn)業(yè)用地供給
《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》要求在全國范圍內(nèi)探索建立土地指標(biāo)跨區(qū)域交易試點(diǎn)，探索建立全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制以及建立不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換機(jī)制，增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給。這意味著供地政策領(lǐng)域會(huì)發(fā)生一定變化，估價(jià)機(jī)構(gòu)及人員應(yīng)當(dāng)重視這類變革，積極對(duì)接建設(shè)用地跨區(qū)域交易、補(bǔ)充耕地跨區(qū)域交易以及產(chǎn)業(yè)用地供給新要求，跟上形勢(shì)發(fā)展的需要。
2.土地二級(jí)市場(chǎng)
隨著城市開發(fā)方式變化，城市新增建設(shè)用地將以存量改造為主，隨著土地存量倒逼挖潛時(shí)代的來臨,二級(jí)市場(chǎng)將成為土地來源的主要渠道。筆者了解到，北京、上海、山東、四川等地區(qū)均已建立土地二級(jí)市場(chǎng)交易體系，同時(shí)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》中也明確鼓勵(lì)利用企事業(yè)單位閑置土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地建設(shè)房屋，這些都是鼓勵(lì)土地二級(jí)市場(chǎng)和存量開發(fā)的新舉措，一定會(huì)產(chǎn)生不同于一級(jí)市場(chǎng)的估價(jià)咨詢需求。
(三)歷史文化建筑傳承保護(hù)
歷史文化遺產(chǎn)是民族永不枯竭的物質(zhì)和精神載體，而歷史文化建筑強(qiáng)化了民族認(rèn)同和民族自豪感，是我們現(xiàn)代化城市的“根和魂”。新的國土空間規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)歷史文化的傳承和保護(hù)。為了歷史文化建筑的傳承和保護(hù)，為了進(jìn)一步發(fā)揮歷史文化建筑的作用，對(duì)古建筑古村落價(jià)值進(jìn)行評(píng)估的需求應(yīng)運(yùn)而生。2022年9月1日，中估協(xié)發(fā)布了《古建筑古村落用地估價(jià)指引（試行）》（中估協(xié)發(fā)〔2022〕35號(hào)），并采用線下、線上等多方面釋義。未來，隨著國土空間規(guī)劃的實(shí)施，歷史文化建筑傳承保護(hù)會(huì)愈加嚴(yán)格，古建筑古村落用地價(jià)值評(píng)估需求也會(huì)越來越多，估價(jià)機(jī)構(gòu)及專業(yè)人員應(yīng)積極關(guān)注。
四、總結(jié)
國土空間規(guī)劃作為國家規(guī)劃領(lǐng)域重要的制度性改革內(nèi)容，作為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的重要手段，其內(nèi)容及其對(duì)土地估價(jià)的影響遠(yuǎn)非一篇文章講清楚論透徹的，但領(lǐng)會(huì)其改革精神與改革方向?qū)εc之密切相關(guān)的土地估價(jià)領(lǐng)域則是十分必要的。國土空間規(guī)劃領(lǐng)域改革依然在推進(jìn)中，變革正通過多方面多角度逐步呈現(xiàn)在每個(gè)估價(jià)專業(yè)人員的面前。國家已經(jīng)走向高質(zhì)量發(fā)展的新征途,變革永不停止，我們要以前瞻性眼光審視行業(yè)，不斷學(xué)習(xí)，立足當(dāng)前，放眼長遠(yuǎn)，爭取在時(shí)代前進(jìn)的大潮中勇立潮頭，再創(chuàng)佳績。
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