廣東中地土地房地產(chǎn)評估與規(guī)劃設(shè)計有限公司
肖招娣 鐘玉燕 黃鴻鳴
摘 要 以基準(zhǔn)地價和標(biāo)定地價為核心的公示地價是我國最基本的政策性地價標(biāo)準(zhǔn)，也是地價管理工具體系的重要組成部分。本文在梳理全國主要城市公示地價體系應(yīng)用情況的基礎(chǔ)上，分析了問題及成因，并提出了初步思考和建議。
一、公示地價體系的基本情況
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)〔2001〕15號）文件要求，2001年各地城市開始組織編制國有建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價；根據(jù)《國土資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)公示地價體系建設(shè)和管理有關(guān)問題的通知》（國土資廳發(fā)〔2017〕27號）和《自然資源部辦公廳關(guān)于部署開展2019年度自然資源評價評估工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕36號）等文件要求，各地全面開展農(nóng)用地、集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價和標(biāo)定地價制訂工作。截至目前，全國各縣（市、區(qū)）已基本按照自然資源部的要求，建立起空間覆蓋范圍拓展、涉及地類細(xì)化、價格類型更加豐富等特征的城鄉(xiāng)一體化公示地價體系。
另外，為滿足土地有償使用范圍擴(kuò)大、城市地下空間的開發(fā)利用需求迫切等方面的管理需求，部分城市如�？谑蟹e極探索建立了經(jīng)營性地下空間基準(zhǔn)地價；同時廣州市、惠州市惠陽區(qū)、青島市等地探索并建立劃撥國有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價體系，填補(bǔ)了劃撥技術(shù)評估方法不足的短板，也提高了相關(guān)用地出讓金評估工作的質(zhì)量和效率，推動了劃撥土地市場建設(shè)。
二、公示地價體系應(yīng)用情況
（一）國家層面應(yīng)用場景
我國公示地價體系隨著土地有償使用制度改革的深化和土地市場的日趨豐富而不斷發(fā)展，發(fā)揮了重要作用，國家已出臺了以下地價應(yīng)用管理政策：
一是最低限價管理。依據(jù)《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部令第21號）規(guī)定“有基準(zhǔn)地價的地區(qū)，協(xié)議出讓最低價不得低于出讓地塊所在級別基準(zhǔn)地價的70%”。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2019〕34號）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）規(guī)定，土地二級市場交易申報價格比標(biāo)定地價低20%以上的，市、縣人民政府可行使優(yōu)先購買權(quán)。
二是地價評估。根據(jù)《國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)<國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價評估技術(shù)規(guī)范>的通知》（國土資廳發(fā)〔2018〕4號）和《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)<劃撥國有建設(shè)用地使用權(quán)地價評估指導(dǎo)意見（試行）>的通知》（自然資辦函〔2019〕922號）要求，采用公示地價系數(shù)修正法進(jìn)行土地市場價格評估業(yè)務(wù)過程中，以發(fā)布的基準(zhǔn)地價和標(biāo)定地價作為修正基礎(chǔ)。
三是全民所有自然資源資產(chǎn)價值核算。根據(jù)《全民所有自然資源資產(chǎn)清查技術(shù)指南（試行稿）》技術(shù)要求，在綜合采集建設(shè)用地、農(nóng)用地價格信號的基礎(chǔ)上，將基準(zhǔn)地價、標(biāo)定地價這類公示地價通過“縣級修正、級別修正、年期修正、期日修正和用途修正”綜合修正到清查內(nèi)涵下的價格，構(gòu)建縣級清查價格體系，分別對建設(shè)用地、農(nóng)用地、待核實土地等進(jìn)行經(jīng)濟(jì)價值估算。
�。ǘ┑胤綄用鎽�(yīng)用場景
1.基準(zhǔn)地價
（1）出讓國有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價
�。�2）劃撥國有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價
目前廣州市與惠州市、青島市、西安市、安陽市等地區(qū)均已公布實施劃撥國有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價，主要僅應(yīng)用于地價評估，地區(qū)政府暫未出具相關(guān)應(yīng)用政策。
（3）集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價
�。�4）農(nóng)用地基準(zhǔn)地價
目前多數(shù)地區(qū)已建立起農(nóng)用地基準(zhǔn)地價體系，主要應(yīng)用于農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、作價入股等方面的地價評估與自然資源資產(chǎn)清查價值量核算，地區(qū)政府暫未出具相關(guān)政策。
2.標(biāo)定地價
�。ㄈ┕镜貎r體系應(yīng)用特點
綜上分析可知，城鄉(xiāng)一體化公示地價體系廣泛應(yīng)用于全民所有自然資源資產(chǎn)價值核算及地價評估工作中。除此之外，由于不同區(qū)域土地市場及地價體系發(fā)育程度不同，各地價體系應(yīng)用也不盡相同。鑒于出讓城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地市場及地價體系發(fā)育完備，因此出讓國有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價應(yīng)用相對其他類型地價體系應(yīng)用上較成熟。而劃撥國有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價較少地區(qū)編制，且缺乏應(yīng)用指導(dǎo)性意見。對于集體建設(shè)用地、農(nóng)用地基準(zhǔn)地價，一方面，集體建設(shè)用地和農(nóng)用地基準(zhǔn)地價的應(yīng)用管理缺乏指導(dǎo)性意見，應(yīng)用上尚處于探索階段；另一方面，集體建設(shè)用地和農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場處于發(fā)育初期，總體上應(yīng)用需求不足。除如深圳市、東莞市建立起全域覆蓋下的標(biāo)定地價體系之外，大部分城市建立的標(biāo)定地價體系由于地價體系技術(shù)層面上的限制，在地價評估中的應(yīng)用理論可行，但實操極少，對成果應(yīng)用性造成了一定影響。
三、公示地價體系應(yīng)用中的不足及其成因
由于不同區(qū)域土地市場差異、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，因此各地區(qū)公示地價體系的編制、更新及應(yīng)用存在較大差異。從整體來看，公示地價體系更新不及時、缺乏實施細(xì)則指導(dǎo)、成果應(yīng)用便利性差等問題較為突出。
（一）公示地價體系更新不及時，地價體系成果與市場不匹配
2001年《國土資源部關(guān)于整頓和規(guī)范土地市場秩序的通知》提出：“基準(zhǔn)地價原則上每三年更新一次，并根據(jù)市場變化，適時進(jìn)行調(diào)整”。同時根據(jù)（GB/T 18508-2014）要求“基準(zhǔn)地價更新頻率不得低于每3年一次，每隔6年應(yīng)進(jìn)行一次全面更新”；（TD/T 1052-2017）要求“標(biāo)定地價評估及公示應(yīng)以年度為周期開展”。因此，根據(jù)政策要求與技術(shù)規(guī)范，均要求根據(jù)市場情況，適時更新公示地價。
然而，不少地方政府未能積極地適時推進(jìn)公示地價更新公布，其原因較為復(fù)雜。一是部分地區(qū)不開展公示地價更新工作，主要原因是政府沒有為此投入資源更新公示地價，主觀上忽視公示地價的重要性。二是部分地區(qū)開展基準(zhǔn)地價更新工作，但地價成果不對外公布，主要原因是有意維持明顯低于當(dāng)前市場價格的基準(zhǔn)地價，便于實施地方政策優(yōu)惠。三是標(biāo)定地價和農(nóng)用地基準(zhǔn)地價應(yīng)用缺乏實施細(xì)則指導(dǎo)，政府更新意愿不足。
公示地價更新公布不及時，造成公示地價與市場成交價存在明顯差距，容易導(dǎo)致以下情況：第一，在招商引資過程中，運(yùn)用基準(zhǔn)地價進(jìn)行土地價格預(yù)判的準(zhǔn)確性不足，地價成果與市場現(xiàn)狀不匹配。第二，在地價評估過程中，由于待估宗地的評估時點與公示地價的估價期日相隔較久，導(dǎo)致估價師在采用公示地價系數(shù)修正法時，權(quán)重取值較低，公示地價應(yīng)用的有效性和現(xiàn)勢性較低。
�。ǘ┎糠止镜貎r缺乏實施細(xì)則指導(dǎo)
一是公示地價應(yīng)用場景缺失。集體建設(shè)用地、農(nóng)用地基準(zhǔn)地價及標(biāo)定地價的應(yīng)用管理缺乏指導(dǎo)性意見。同時多數(shù)地區(qū)集體建設(shè)用地市場和農(nóng)用地市場發(fā)育還處于初級階段，未形成統(tǒng)一透明的價格市場，總體應(yīng)用需求不足。
二是最低限價管理應(yīng)用實操不足。根據(jù)《指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2019〕34號）的規(guī)定，土地二級市場交易申報價格比標(biāo)定地價低20%以上的，市、縣人民政府可行使優(yōu)先購買權(quán)。目前對于這一應(yīng)用缺乏具體實施細(xì)則指導(dǎo)，實際應(yīng)用需求亦不足。
�。ㄈ�(biāo)定地價在地價評估中的應(yīng)用便利性差
根據(jù)（GB/T 18508-2014）要求，標(biāo)定地價系數(shù)修正法應(yīng)用前提為待估宗地需位于標(biāo)定區(qū)域內(nèi)，位于標(biāo)定區(qū)域外則無法應(yīng)用，且要求選擇3個（含3個）以上可比標(biāo)定地價。而按照（TD/T 1052-2017）要求，標(biāo)定地價公示范圍成熟一片、劃定一片，且各用途之間不重疊，因此多數(shù)城市標(biāo)定地價成果未能全域覆蓋，且標(biāo)定地價覆蓋率低，造成目前標(biāo)定地價應(yīng)用在地價評估中只存在理論上可行，但難以實際操作，存在無法選擇3宗可比標(biāo)定地價情況，使用局限性較大。
四、公示地價體系應(yīng)用及管理的實施建議
結(jié)合我國公示地價體系建立和應(yīng)用管理實際，筆者認(rèn)為，可以從以下幾個方面提高公示地價體系應(yīng)用需求，為促進(jìn)自然資源高質(zhì)量發(fā)展做出貢獻(xiàn)。
�。ㄒ唬﹥�(yōu)化公示地價編制的工作流程與更新機(jī)制
第一，提高信息化建設(shè)水平。可建立公示地價發(fā)布與查詢平臺，以及具有地價計算功能的公示地價系統(tǒng)，提高成果應(yīng)用的操作性和實用性，滿足政府地價管理及評估機(jī)構(gòu)、公眾應(yīng)用查詢需要，實現(xiàn)了地價測算的自動化、智能化和便民化。
第二，強(qiáng)化公示地價編制業(yè)務(wù)事項辦理流程。根據(jù)自然資源部對于公示地價的管理要求，規(guī)范并簡化公示地價更新工作程序、明確辦理流程，形成公示地價編制業(yè)務(wù)事項辦理流程具體文件，避免某一環(huán)節(jié)滯后對公示地價體系更新推進(jìn)的影響。
第三，建立各城市公示地價體系建設(shè)技術(shù)交流平臺。對各種基準(zhǔn)地價使用權(quán)類型價格技術(shù)路線、標(biāo)定地價應(yīng)用及修正體系建設(shè)等技術(shù)問題進(jìn)行探討研究，取長補(bǔ)短，推進(jìn)公示地價評估技術(shù)水平的整體提升。
第四，建立動態(tài)快速更新體系，搭建起“基準(zhǔn)地價衡量底價、標(biāo)定地價反映市場價、監(jiān)測地價服務(wù)評估價”為核心的公示地價體系，服務(wù)地價現(xiàn)勢性管理，適應(yīng)快速變化的土地市場和不斷更新的土地利用政策。
�。ǘ﹪一蚴用娉鼍吖镜貎r體系應(yīng)用指導(dǎo)細(xì)則
第一，可參考國有建設(shè)用地，建立統(tǒng)一的集體土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管平臺，形成交易臺賬，為價格評估提供基礎(chǔ)支撐。同時，加大對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的宣傳教育，了解交易登記的必要性與重要性，避免村民集體土地私下流轉(zhuǎn)交易的行為。
第二，探索保障性住房用地地價確定管理政策。根據(jù)《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2023〕14號）要求，保障性住房以劃撥方式供應(yīng)土地，僅支付相應(yīng)的土地成本。同時保障性住房配售價格按基本覆蓋劃撥土地成本和建安成本、加適度合理利潤的原則測算確定。目前如大連、鄭州、杭州、昆明等部分城市已制定配售型保障性住房管理辦法，因此可探索建立劃撥基準(zhǔn)地價體系應(yīng)用于保障性住房用地供應(yīng)地價確定，推進(jìn)保障性住房建設(shè)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展和民生改善。
�。ㄈ⿲W(xué)習(xí)先進(jìn)城市經(jīng)驗，探索公示地價管理應(yīng)用需求
第一，學(xué)習(xí)標(biāo)定地價應(yīng)用全面的城市經(jīng)驗。首先從技術(shù)層面上完善標(biāo)定地價體系，可參考深圳市、東莞市采用標(biāo)定地價范圍“全域覆蓋”的技術(shù)思路：不同用途的標(biāo)定區(qū)域可重疊，提高標(biāo)定區(qū)域覆蓋度及應(yīng)用可行性。其次在提高標(biāo)定區(qū)域覆蓋度的基礎(chǔ)上，可探索標(biāo)定地價體系應(yīng)用于城市更新、棚戶區(qū)改造、土地整備等地價管理方面。
第二，根據(jù)《深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作方案》，各城市可探索建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場的交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度，在入市管理、收益分配等方面，學(xué)習(xí)北京、天津、上海等城市，將集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價體系應(yīng)用于集體建設(shè)用地入市地價參考、土地增值收益調(diào)節(jié)金確定等方面，促進(jìn)集體建設(shè)用地入市市場流轉(zhuǎn)，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建設(shè)。
第三，學(xué)習(xí)廣州、青島和�？诘瘸鞘薪潛苡玫�、地下空間資源等相關(guān)公示地價體系，為城市的發(fā)展提供空間支撐和要素保障。
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