基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存量土地資產(chǎn)盤活路徑探析
鞏榮生
（陜西華地房地產(chǎn)估價咨詢有限公司 西安 710016）
摘 要：統(tǒng)籌存量盤活與增量優(yōu)化，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)，是化解當前經(jīng)濟下行壓力的重要舉措。本文聚焦城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存量土地資產(chǎn)盤活，結(jié)合問題分析、政策梳理和專業(yè)實踐，從土地估價專業(yè)視角，探討存量土地“三資一體化”整合盤活的現(xiàn)實意義和有效路徑，并提出相關(guān)專業(yè)思考，以期把握專業(yè)機遇、服務(wù)融合創(chuàng)新，助力經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。
關(guān)鍵詞：存量土地盤活 專業(yè)服務(wù)融合 高質(zhì)量發(fā)展
1 引言
我國經(jīng)濟過去四十余年的高速發(fā)展更多依賴于要素的規(guī)模投入，其中政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域年均15%以上的投資增速，有效發(fā)揮了投資拉動經(jīng)濟增長和逆周期平滑經(jīng)濟波動的作用，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了重要的支撐保障。但伴隨著多年來粗放式擴張，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域也沉淀了一大批低效國有資產(chǎn)，背負了超60萬億的地方城投債，給經(jīng)濟運行帶來巨大的沖擊影響。面對當前經(jīng)濟下行壓力，為穩(wěn)投資、防風險、促發(fā)展，統(tǒng)籌存量盤活和增量優(yōu)化，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見》（國辦發(fā)〔2022〕19號）《自然資源部 國務(wù)院國資委關(guān)于推進國有企業(yè)盤活利用存量土地有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2022〕205號）等文件相繼出臺，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存量土地資產(chǎn)盤活利用迎來新機遇。
2 基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存量土地資產(chǎn)現(xiàn)狀及問題
2.1 土地資產(chǎn)規(guī)模龐大、產(chǎn)權(quán)不清
近十年來全國供地總量中基礎(chǔ)設(shè)施用地占比超過50%，每年基礎(chǔ)設(shè)施投資占固定資產(chǎn)投資近30%，政府長期的基礎(chǔ)設(shè)施投資形成了超100萬億的國有資產(chǎn)，其中存量土地資產(chǎn)估值約20萬億規(guī)模。由于投資主體多、建設(shè)周期長、劃轉(zhuǎn)調(diào)撥頻繁，加之多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項目重投資建設(shè)、輕運營管理，普遍存在家底不清、產(chǎn)權(quán)不明、產(chǎn)證不符、界址糾紛等土地遺留問題，權(quán)籍資料和建審手續(xù)缺失嚴重，部分項目甚至出現(xiàn)未批先用、未批先建的違法違規(guī)行為。
2.2 土地資產(chǎn)多為劃撥，權(quán)能受限
基礎(chǔ)設(shè)施用地大多以劃撥方式取得，土地權(quán)能在轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方面受到諸多限制。雖然《關(guān)于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規(guī)〔2016〕20號）明確，支持市、縣政府以國有建設(shè)用地使用權(quán)作價出資或者入股的方式提供土地，但僅限于增量土地配置。存量劃撥基礎(chǔ)設(shè)施用地除補繳土地出讓金外，只有經(jīng)省級以上自然資源主管部門批準，才能實現(xiàn)以國家作價出資（入股）方式有償使用。而市、縣級城投公司雖擁有大量存量劃撥基礎(chǔ)設(shè)施用地，卻無法通過作價出資（入股）實現(xiàn)土地資本化，增信增資增強投融資能力，提升要素市場化配置水平。
2.3 土地資產(chǎn)賬實不符，價值低估
土地資產(chǎn)作為基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域核心資產(chǎn)，由于歷史原因和管理重視不夠，大多家底不清、賬實不符，常常游離于城投公司財務(wù)報表之外。有的賬面上雖有資產(chǎn)實物量，土地取得的成本卻按費用化處理，賬面缺少相應(yīng)的資產(chǎn)價值量表征。即使有的按資本化處理轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，也多采用歷史成本計量屬性，多數(shù)劃撥土地沒有進行資產(chǎn)核算和價值評估，無法客觀反映土地資產(chǎn)的真實價值。
2.4 土地資產(chǎn)利用粗放，低效閑置
基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的土地配置更多體現(xiàn)為政府主導的要素保障，由于市場配置要素功能受限，加之流轉(zhuǎn)體制機制不暢，土地供需結(jié)構(gòu)失衡錯配，造成土地利用配置型低效。以數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新為內(nèi)涵的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的興起，部分傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施因技術(shù)落后面臨淘汰轉(zhuǎn)型，加劇了土地利用功能型低效。高質(zhì)量發(fā)展下國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌“三生融合”，老城區(qū)部分不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的“厭惡型”基礎(chǔ)設(shè)施需要關(guān)停搬遷，城市規(guī)劃布局調(diào)整優(yōu)化，也導致一些閑置低效基礎(chǔ)設(shè)施用地亟待再開發(fā)更新改造。
3 存量土地資產(chǎn)盤活相關(guān)政策
基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存量土地是潛力的資源、沉淀的資產(chǎn)、隱藏的資本，有效盤活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)，是新時期加快構(gòu)建新發(fā)展格局、著力推動高質(zhì)量發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。近年來，從國務(wù)院到各部委相關(guān)政策密集出臺，存量土地資產(chǎn)盤活進入系統(tǒng)推進新階段。
2020年3月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，提出“破除阻礙要素自由流動的體制機制障礙，擴大要素市場化配置范圍”，充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地，以多種方式推進國有企業(yè)存量用地盤活利用。
2021年2月和6月國家發(fā)展改革委《關(guān)于印發(fā)〈引導社會資本參與盤活國有存量資產(chǎn)中央預(yù)算內(nèi)投資示范專項管理辦法〉的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2021〕252號）和《關(guān)于進一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點工作的通知》（發(fā)改投資〔2021〕958號），支持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用REITs和PPP等方式引進社會資本，推動盤活存量資產(chǎn)、形成投資良性循環(huán)。
2022年5月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見》（國辦發(fā)〔2022〕19號），指出“有效盤活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)，對于提升基礎(chǔ)設(shè)施運營管理水平、拓寬社會投資渠道、合理擴大有效投資以及降低政府債務(wù)風險、降低企業(yè)負債水平等具有重要意義”，文件從聚焦重點方向、優(yōu)化盤活方式、加大政策支持、用好回收資金、落實風險防控和建立工作臺賬等6方面系統(tǒng)性提出24條意見，成為各部委及地方政府盤活存量資產(chǎn)的根本遵循。
2022年10月財政部《關(guān)于盤活行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的指導意見》（財資〔2022〕124號），提出“加快推進行政事業(yè)單位各類國有資產(chǎn)盤活利用，建立健全資產(chǎn)盤活工作機制，通過自用、共享、調(diào)劑、出租、處置等多種方式，提升資產(chǎn)盤活利用效率”。
2022年11月《自然資源部國務(wù)院國資委關(guān)于推進國有企業(yè)盤活利用存量土地有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2022〕205號），鼓勵國有企業(yè)以“優(yōu)化存量土地利用方式”“推進存量土地再開發(fā)”“鼓勵利用存量土地進行公益開發(fā)”等多種方式盤活利用存量土地。
2023年9月《自然資源部關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕171號），提出“以國土空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以城中村和低效工業(yè)用地改造為重點，以政策創(chuàng)新為支撐，推動各類低效用地再開發(fā)，推動城鄉(xiāng)發(fā)展從增量依賴向存量挖潛轉(zhuǎn)變”。針對新形勢新要求，圍繞低效用地再開發(fā)政策與機制創(chuàng)新，在北京市等43個城市開展試點，重點從規(guī)劃統(tǒng)籌、收儲支撐、政策激勵、基礎(chǔ)保障四個方面探索推進。
4 基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存量土地資產(chǎn)盤活的現(xiàn)實意義
4.1 有利于穩(wěn)投資促發(fā)展良性循環(huán)
基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存量土地資產(chǎn)的盤活挖潛，能夠帶動新的有效投資需求，產(chǎn)生新的優(yōu)質(zhì)增量供給，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展的新階段，統(tǒng)籌存量盤活和增量優(yōu)化，推動“存量促增量”，優(yōu)化資產(chǎn)布局、釋放結(jié)構(gòu)潛力、增強內(nèi)生動力，可以促進實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機結(jié)合，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)的有效提升和量的合理增長。
4.2 有利于降低政府和企業(yè)債務(wù)風險
2023年全國地方政府債務(wù)余額40萬億，法定負債率56%，城投公司負債率普遍超過60%的警戒線，化債壓力巨大。與此同時，各級政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域長期投資形成了比債務(wù)規(guī)模更大的存量資產(chǎn)，其中包括大量閑置低效的土地資產(chǎn)，這部分資產(chǎn)的量化入賬和盤活利用，可有效降低資產(chǎn)負債水平，緩解政府和企業(yè)債務(wù)壓力，同時拓寬多元化融資渠道，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資市場化轉(zhuǎn)型。
4.3 有利于提升城投資產(chǎn)運營管理水平
充分挖掘存量土地資源潛力，通過綜合開發(fā)提高土地復合利用率、重估入賬改善資產(chǎn)負債表、資源整合優(yōu)化資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)，可以把城投公司擁有的土地資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢，推進土地資源、資產(chǎn)、資本“三資一體化”統(tǒng)籌高效運營，全面提升企業(yè)投融資能力和運營管理水平，助力傳統(tǒng)城投公司向“城市綜合服務(wù)商”和“產(chǎn)業(yè)資本運營商”升級轉(zhuǎn)型。
5 基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存量土地資產(chǎn)盤活路徑
5.1 全面盤清土地家底，統(tǒng)籌編制盤活方案
對城投公司存量土地資產(chǎn)全面開展摸底清查，建立涵蓋土地數(shù)量、土地權(quán)屬、利用現(xiàn)狀、規(guī)劃性質(zhì)、賬面價值、運營狀況等信息的存量土地資源數(shù)據(jù)庫，綜合考慮國有企業(yè)改革和資產(chǎn)保值增值、空間規(guī)劃實施和低效用地再開發(fā)、城市功能完善和企業(yè)發(fā)展需求等，逐宗進行土地使用績效評價和盤活潛力分析，從完善產(chǎn)權(quán)、量化資產(chǎn)、有償配置、升級改造、自主開發(fā)、政府儲備等方面，統(tǒng)籌編制存量土地資產(chǎn)盤活總體方案，“一地一策”提出分類推進實施方案。
5.2 依法依規(guī)理順產(chǎn)權(quán)，加快完善產(chǎn)權(quán)登記
區(qū)分存量土地資產(chǎn)項目不同情況，分類落實各項盤活條件。對于產(chǎn)權(quán)不明晰的項目，依法依規(guī)理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完成產(chǎn)權(quán)界定，加快辦理相關(guān)產(chǎn)權(quán)登記。對于項目用地手續(xù)、建審手續(xù)不齊全的，按照有關(guān)規(guī)定加快用地組卷報批，補辦相關(guān)手續(xù)，履行竣工驗收等程序。對于存在權(quán)屬爭議且一時難以解決的土地，經(jīng)爭議當事人共同指認爭議范圍后，對沒有爭議的土地可先行申請確權(quán)登記。
5.3 作價出資評估入賬，增資增信還權(quán)賦能
對于游離于“表外”的土地，以及未反映土地真實價值的“表內(nèi)”劃撥土地資產(chǎn)，申請國資部門和資規(guī)部門以國家作價出資方式進行資產(chǎn)處置，充實壯大資本實力，降低資產(chǎn)負債率，同時實現(xiàn)土地資產(chǎn)有償配置，為基礎(chǔ)設(shè)施REITs、PPP和資產(chǎn)證券化等提供底層資產(chǎn)支撐，奠定重組整合資本運營基礎(chǔ)，有效提升投融資能力，提高要素市場化配置效率。
5.4 自主綜合開發(fā)改造，深度挖掘空間價值
對于具備盤活存量和改擴建有機結(jié)合條件的項目，按“一項目一策”制定盤活實施方案，依法依規(guī)申請調(diào)整規(guī)劃用途和開發(fā)強度，因地制宜采用城市“厭惡型”基礎(chǔ)設(shè)施如污水處理廠等下沉升級改造、軌道交通樞紐“TOD”綜合開發(fā)、城市公交場站“S+15分鐘生活圈”復合利用、城市供水體系“EOD+全域土地綜合整治”等多種靈活創(chuàng)新模式，通過存量土地綜合開發(fā)推進要素協(xié)同配置，釋放閑置低效資產(chǎn)價值，全面提升項目經(jīng)濟和社會效益。
5.5 政府儲備兌現(xiàn)價值，提高資金平衡能力
對于規(guī)劃為房地產(chǎn)開發(fā)用地的存量土地，可交由政府收回儲備重新供應(yīng)，并按照“基礎(chǔ)補償+增值共享”的原則，申請政府給予土地權(quán)益補償激勵，實現(xiàn)土地增值收益共享�；A(chǔ)補償部分可根據(jù)原用途土地及地上附著物評估結(jié)果協(xié)商確定，增值共享部分按照開發(fā)用地出讓價款扣除中省計提和基礎(chǔ)補償后的一定比例，通過財政資本金獎補注資，從而最大限度兌現(xiàn)土地發(fā)展價值，提高城投公司資金平衡能力。
6 融合專業(yè)服務(wù)，聚焦存量盤活，助力高質(zhì)量發(fā)展
當前我國社會經(jīng)濟已步入高質(zhì)量發(fā)展的新時代，自然資源部自然資源開發(fā)利用司《關(guān)于規(guī)范促進土地估價行業(yè)發(fā)展的通知》（征求意見稿）中，提出“圍繞自然資源管理重大改革和重點任務(wù)、進一步明確土地估價行業(yè)定位要求”，要求“推動行業(yè)轉(zhuǎn)型升級改革，服務(wù)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展”。高質(zhì)量發(fā)展需要高效率的要素協(xié)同配置，需要高素質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)提供高品質(zhì)的專業(yè)服務(wù)。土地估價行業(yè)在推進土地要素市場化配置中，提供了重要的專業(yè)支撐，發(fā)揮著“價值發(fā)現(xiàn)、價值挖掘、價值提升、價值實現(xiàn)”專業(yè)作用，國辦發(fā)〔2022〕19號、自然資發(fā)〔2022〕205號和自然資發(fā)〔2023〕171號文等一系列政策的陸續(xù)出臺，存量土地盤活工作的系統(tǒng)推進，為土地估價行業(yè)帶來新的專業(yè)機遇，也對行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提出了更高的專業(yè)挑戰(zhàn)。
面對存量土地資產(chǎn)盤活工作中產(chǎn)生的大量盡職調(diào)查、方案策劃、項目評估、政策咨詢等專業(yè)化服務(wù)需求，要求土地估價行業(yè)加速向綜合咨詢顧問服務(wù)商升級轉(zhuǎn)型，全流程提供包括土地組卷報批、不動產(chǎn)登記代理、不動產(chǎn)權(quán)調(diào)測繪、資源調(diào)查評價、不動產(chǎn)估價、規(guī)劃策劃、政策咨詢、可行性研究、投資策劃一體化解決方案。土地估價行業(yè)要主動識變應(yīng)變求變，抓住新機遇，謀求新發(fā)展，不斷提升專業(yè)修養(yǎng)，持續(xù)深化專業(yè)服務(wù)，推進服務(wù)融合創(chuàng)新，用高水平的專業(yè)化服務(wù)，為新時代社會經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展做出更大的專業(yè)貢獻。
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