基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存量土地資產(chǎn)盤(pán)活路徑探析
鞏榮生
（陜西華地房地產(chǎn)估價(jià)咨詢有限公司 西安 710016）
摘 要：統(tǒng)籌存量盤(pán)活與增量?jī)?yōu)化，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)，是化解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力的重要舉措。本文聚焦城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存量土地資產(chǎn)盤(pán)活，結(jié)合問(wèn)題分析、政策梳理和專業(yè)實(shí)踐，從土地估價(jià)專業(yè)視角，探討存量土地“三資一體化”整合盤(pán)活的現(xiàn)實(shí)意義和有效路徑，并提出相關(guān)專業(yè)思考，以期把握專業(yè)機(jī)遇、服務(wù)融合創(chuàng)新，助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。
關(guān)鍵詞：存量土地盤(pán)活 專業(yè)服務(wù)融合 高質(zhì)量發(fā)展
1 引言
我國(guó)經(jīng)濟(jì)過(guò)去四十余年的高速發(fā)展更多依賴于要素的規(guī)模投入，其中政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域年均15%以上的投資增速，有效發(fā)揮了投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和逆周期平滑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的作用，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了重要的支撐保障。但伴隨著多年來(lái)粗放式擴(kuò)張，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域也沉淀了一大批低效國(guó)有資產(chǎn)，背負(fù)了超60萬(wàn)億的地方城投債，給經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來(lái)巨大的沖擊影響。面對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力，為穩(wěn)投資、防風(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展，統(tǒng)籌存量盤(pán)活和增量?jī)?yōu)化，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤(pán)活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕19號(hào)）《自然資源部 國(guó)務(wù)院國(guó)資委關(guān)于推進(jìn)國(guó)有企業(yè)盤(pán)活利用存量土地有關(guān)問(wèn)題的通知》（自然資發(fā)〔2022〕205號(hào)）等文件相繼出臺(tái)，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存量土地資產(chǎn)盤(pán)活利用迎來(lái)新機(jī)遇。
2 基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存量土地資產(chǎn)現(xiàn)狀及問(wèn)題
2.1 土地資產(chǎn)規(guī)模龐大、產(chǎn)權(quán)不清
近十年來(lái)全國(guó)供地總量中基礎(chǔ)設(shè)施用地占比超過(guò)50%，每年基礎(chǔ)設(shè)施投資占固定資產(chǎn)投資近30%，政府長(zhǎng)期的基礎(chǔ)設(shè)施投資形成了超100萬(wàn)億的國(guó)有資產(chǎn)，其中存量土地資產(chǎn)估值約20萬(wàn)億規(guī)模。由于投資主體多、建設(shè)周期長(zhǎng)、劃轉(zhuǎn)調(diào)撥頻繁，加之多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目重投資建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)管理，普遍存在家底不清、產(chǎn)權(quán)不明、產(chǎn)證不符、界址糾紛等土地遺留問(wèn)題，權(quán)籍資料和建審手續(xù)缺失嚴(yán)重，部分項(xiàng)目甚至出現(xiàn)未批先用、未批先建的違法違規(guī)行為。
2.2 土地資產(chǎn)多為劃撥，權(quán)能受限
基礎(chǔ)設(shè)施用地大多以劃撥方式取得，土地權(quán)能在轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方面受到諸多限制。雖然《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2016〕20號(hào)）明確，支持市、縣政府以國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股的方式提供土地，但僅限于增量土地配置。存量劃撥基礎(chǔ)設(shè)施用地除補(bǔ)繳土地出讓金外，只有經(jīng)省級(jí)以上自然資源主管部門(mén)批準(zhǔn)，才能實(shí)現(xiàn)以國(guó)家作價(jià)出資（入股）方式有償使用。而市、縣級(jí)城投公司雖擁有大量存量劃撥基礎(chǔ)設(shè)施用地，卻無(wú)法通過(guò)作價(jià)出資（入股）實(shí)現(xiàn)土地資本化，增信增資增強(qiáng)投融資能力，提升要素市場(chǎng)化配置水平。
2.3 土地資產(chǎn)賬實(shí)不符，價(jià)值低估
土地資產(chǎn)作為基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域核心資產(chǎn)，由于歷史原因和管理重視不夠，大多家底不清、賬實(shí)不符，常常游離于城投公司財(cái)務(wù)報(bào)表之外。有的賬面上雖有資產(chǎn)實(shí)物量，土地取得的成本卻按費(fèi)用化處理，賬面缺少相應(yīng)的資產(chǎn)價(jià)值量表征。即使有的按資本化處理轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，也多采用歷史成本計(jì)量屬性，多數(shù)劃撥土地沒(méi)有進(jìn)行資產(chǎn)核算和價(jià)值評(píng)估，無(wú)法客觀反映土地資產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值。
2.4 土地資產(chǎn)利用粗放，低效閑置
基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的土地配置更多體現(xiàn)為政府主導(dǎo)的要素保障，由于市場(chǎng)配置要素功能受限，加之流轉(zhuǎn)體制機(jī)制不暢，土地供需結(jié)構(gòu)失衡錯(cuò)配，造成土地利用配置型低效。以數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級(jí)、融合創(chuàng)新為內(nèi)涵的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的興起，部分傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施因技術(shù)落后面臨淘汰轉(zhuǎn)型，加劇了土地利用功能型低效。高質(zhì)量發(fā)展下國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)籌“三生融合”，老城區(qū)部分不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的“厭惡型”基礎(chǔ)設(shè)施需要關(guān)停搬遷，城市規(guī)劃布局調(diào)整優(yōu)化，也導(dǎo)致一些閑置低效基礎(chǔ)設(shè)施用地亟待再開(kāi)發(fā)更新改造。
3 存量土地資產(chǎn)盤(pán)活相關(guān)政策
基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存量土地是潛力的資源、沉淀的資產(chǎn)、隱藏的資本，有效盤(pán)活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)，是新時(shí)期加快構(gòu)建新發(fā)展格局、著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。近年來(lái)，從國(guó)務(wù)院到各部委相關(guān)政策密集出臺(tái)，存量土地資產(chǎn)盤(pán)活進(jìn)入系統(tǒng)推進(jìn)新階段。
2020年3月《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，提出“破除阻礙要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，擴(kuò)大要素市場(chǎng)化配置范圍”，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制盤(pán)活存量土地和低效用地，以多種方式推進(jìn)國(guó)有企業(yè)存量用地盤(pán)活利用。
2021年2月和6月國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于印發(fā)〈引導(dǎo)社會(huì)資本參與盤(pán)活國(guó)有存量資產(chǎn)中央預(yù)算內(nèi)投資示范專項(xiàng)管理辦法〉的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2021〕252號(hào)）和《關(guān)于進(jìn)一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改投資〔2021〕958號(hào)），支持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用REITs和PPP等方式引進(jìn)社會(huì)資本，推動(dòng)盤(pán)活存量資產(chǎn)、形成投資良性循環(huán)。
2022年5月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤(pán)活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕19號(hào)），指出“有效盤(pán)活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)，對(duì)于提升基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理水平、拓寬社會(huì)投資渠道、合理擴(kuò)大有效投資以及降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低企業(yè)負(fù)債水平等具有重要意義”，文件從聚焦重點(diǎn)方向、優(yōu)化盤(pán)活方式、加大政策支持、用好回收資金、落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防控和建立工作臺(tái)賬等6方面系統(tǒng)性提出24條意見(jiàn)，成為各部委及地方政府盤(pán)活存量資產(chǎn)的根本遵循。
2022年10月財(cái)政部《關(guān)于盤(pán)活行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)資〔2022〕124號(hào)），提出“加快推進(jìn)行政事業(yè)單位各類國(guó)有資產(chǎn)盤(pán)活利用，建立健全資產(chǎn)盤(pán)活工作機(jī)制，通過(guò)自用、共享、調(diào)劑、出租、處置等多種方式，提升資產(chǎn)盤(pán)活利用效率”。
2022年11月《自然資源部國(guó)務(wù)院國(guó)資委關(guān)于推進(jìn)國(guó)有企業(yè)盤(pán)活利用存量土地有關(guān)問(wèn)題的通知》（自然資發(fā)〔2022〕205號(hào)），鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)以“優(yōu)化存量土地利用方式”“推進(jìn)存量土地再開(kāi)發(fā)”“鼓勵(lì)利用存量土地進(jìn)行公益開(kāi)發(fā)”等多種方式盤(pán)活利用存量土地。
2023年9月《自然資源部關(guān)于開(kāi)展低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕171號(hào)），提出“以國(guó)土空間規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以城中村和低效工業(yè)用地改造為重點(diǎn)，以政策創(chuàng)新為支撐，推動(dòng)各類低效用地再開(kāi)發(fā)，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展從增量依賴向存量挖潛轉(zhuǎn)變”。針對(duì)新形勢(shì)新要求，圍繞低效用地再開(kāi)發(fā)政策與機(jī)制創(chuàng)新，在北京市等43個(gè)城市開(kāi)展試點(diǎn)，重點(diǎn)從規(guī)劃統(tǒng)籌、收儲(chǔ)支撐、政策激勵(lì)、基礎(chǔ)保障四個(gè)方面探索推進(jìn)。
4 基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存量土地資產(chǎn)盤(pán)活的現(xiàn)實(shí)意義
4.1 有利于穩(wěn)投資促發(fā)展良性循環(huán)
基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存量土地資產(chǎn)的盤(pán)活挖潛，能夠帶動(dòng)新的有效投資需求，產(chǎn)生新的優(yōu)質(zhì)增量供給，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展的新階段，統(tǒng)籌存量盤(pán)活和增量?jī)?yōu)化，推動(dòng)“存量促增量”，優(yōu)化資產(chǎn)布局、釋放結(jié)構(gòu)潛力、增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力，可以促進(jìn)實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)結(jié)合，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)。
4.2 有利于降低政府和企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
2023年全國(guó)地方政府債務(wù)余額40萬(wàn)億，法定負(fù)債率56%，城投公司負(fù)債率普遍超過(guò)60%的警戒線，化債壓力巨大。與此同時(shí)，各級(jí)政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域長(zhǎng)期投資形成了比債務(wù)規(guī)模更大的存量資產(chǎn)，其中包括大量閑置低效的土地資產(chǎn)，這部分資產(chǎn)的量化入賬和盤(pán)活利用，可有效降低資產(chǎn)負(fù)債水平，緩解政府和企業(yè)債務(wù)壓力，同時(shí)拓寬多元化融資渠道，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。
4.3 有利于提升城投資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理水平
充分挖掘存量土地資源潛力，通過(guò)綜合開(kāi)發(fā)提高土地復(fù)合利用率、重估入賬改善資產(chǎn)負(fù)債表、資源整合優(yōu)化資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)，可以把城投公司擁有的土地資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)土地資源、資產(chǎn)、資本“三資一體化”統(tǒng)籌高效運(yùn)營(yíng)，全面提升企業(yè)投融資能力和運(yùn)營(yíng)管理水平，助力傳統(tǒng)城投公司向“城市綜合服務(wù)商”和“產(chǎn)業(yè)資本運(yùn)營(yíng)商”升級(jí)轉(zhuǎn)型。
5 基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存量土地資產(chǎn)盤(pán)活路徑
5.1 全面盤(pán)清土地家底，統(tǒng)籌編制盤(pán)活方案
對(duì)城投公司存量土地資產(chǎn)全面開(kāi)展摸底清查，建立涵蓋土地?cái)?shù)量、土地權(quán)屬、利用現(xiàn)狀、規(guī)劃性質(zhì)、賬面價(jià)值、運(yùn)營(yíng)狀況等信息的存量土地資源數(shù)據(jù)庫(kù)，綜合考慮國(guó)有企業(yè)改革和資產(chǎn)保值增值、空間規(guī)劃實(shí)施和低效用地再開(kāi)發(fā)、城市功能完善和企業(yè)發(fā)展需求等，逐宗進(jìn)行土地使用績(jī)效評(píng)價(jià)和盤(pán)活潛力分析，從完善產(chǎn)權(quán)、量化資產(chǎn)、有償配置、升級(jí)改造、自主開(kāi)發(fā)、政府儲(chǔ)備等方面，統(tǒng)籌編制存量土地資產(chǎn)盤(pán)活總體方案，“一地一策”提出分類推進(jìn)實(shí)施方案。
5.2 依法依規(guī)理順產(chǎn)權(quán)，加快完善產(chǎn)權(quán)登記
區(qū)分存量土地資產(chǎn)項(xiàng)目不同情況，分類落實(shí)各項(xiàng)盤(pán)活條件。對(duì)于產(chǎn)權(quán)不明晰的項(xiàng)目，依法依規(guī)理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完成產(chǎn)權(quán)界定，加快辦理相關(guān)產(chǎn)權(quán)登記。對(duì)于項(xiàng)目用地手續(xù)、建審手續(xù)不齊全的，按照有關(guān)規(guī)定加快用地組卷報(bào)批，補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，履行竣工驗(yàn)收等程序。對(duì)于存在權(quán)屬爭(zhēng)議且一時(shí)難以解決的土地，經(jīng)爭(zhēng)議當(dāng)事人共同指認(rèn)爭(zhēng)議范圍后，對(duì)沒(méi)有爭(zhēng)議的土地可先行申請(qǐng)確權(quán)登記。
5.3 作價(jià)出資評(píng)估入賬，增資增信還權(quán)賦能
對(duì)于游離于“表外”的土地，以及未反映土地真實(shí)價(jià)值的“表內(nèi)”劃撥土地資產(chǎn)，申請(qǐng)國(guó)資部門(mén)和資規(guī)部門(mén)以國(guó)家作價(jià)出資方式進(jìn)行資產(chǎn)處置，充實(shí)壯大資本實(shí)力，降低資產(chǎn)負(fù)債率，同時(shí)實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)有償配置，為基礎(chǔ)設(shè)施REITs、PPP和資產(chǎn)證券化等提供底層資產(chǎn)支撐，奠定重組整合資本運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)，有效提升投融資能力，提高要素市場(chǎng)化配置效率。
5.4 自主綜合開(kāi)發(fā)改造，深度挖掘空間價(jià)值
對(duì)于具備盤(pán)活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合條件的項(xiàng)目，按“一項(xiàng)目一策”制定盤(pán)活實(shí)施方案，依法依規(guī)申請(qǐng)調(diào)整規(guī)劃用途和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，因地制宜采用城市“厭惡型”基礎(chǔ)設(shè)施如污水處理廠等下沉升級(jí)改造、軌道交通樞紐“TOD”綜合開(kāi)發(fā)、城市公交場(chǎng)站“S+15分鐘生活圈”復(fù)合利用、城市供水體系“EOD+全域土地綜合整治”等多種靈活創(chuàng)新模式，通過(guò)存量土地綜合開(kāi)發(fā)推進(jìn)要素協(xié)同配置，釋放閑置低效資產(chǎn)價(jià)值，全面提升項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。
5.5 政府儲(chǔ)備兌現(xiàn)價(jià)值，提高資金平衡能力
對(duì)于規(guī)劃為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地的存量土地，可交由政府收回儲(chǔ)備重新供應(yīng)，并按照“基礎(chǔ)補(bǔ)償+增值共享”的原則，申請(qǐng)政府給予土地權(quán)益補(bǔ)償激勵(lì)，實(shí)現(xiàn)土地增值收益共享�；A(chǔ)補(bǔ)償部分可根據(jù)原用途土地及地上附著物評(píng)估結(jié)果協(xié)商確定，增值共享部分按照開(kāi)發(fā)用地出讓價(jià)款扣除中省計(jì)提和基礎(chǔ)補(bǔ)償后的一定比例，通過(guò)財(cái)政資本金獎(jiǎng)補(bǔ)注資，從而最大限度兌現(xiàn)土地發(fā)展價(jià)值，提高城投公司資金平衡能力。
6 融合專業(yè)服務(wù)，聚焦存量盤(pán)活，助力高質(zhì)量發(fā)展
當(dāng)前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)已步入高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代，自然資源部自然資源開(kāi)發(fā)利用司《關(guān)于規(guī)范促進(jìn)土地估價(jià)行業(yè)發(fā)展的通知》（征求意見(jiàn)稿）中，提出“圍繞自然資源管理重大改革和重點(diǎn)任務(wù)、進(jìn)一步明確土地估價(jià)行業(yè)定位要求”，要求“推動(dòng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)改革，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展”。高質(zhì)量發(fā)展需要高效率的要素協(xié)同配置，需要高素質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)提供高品質(zhì)的專業(yè)服務(wù)。土地估價(jià)行業(yè)在推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置中，提供了重要的專業(yè)支撐，發(fā)揮著“價(jià)值發(fā)現(xiàn)、價(jià)值挖掘、價(jià)值提升、價(jià)值實(shí)現(xiàn)”專業(yè)作用，國(guó)辦發(fā)〔2022〕19號(hào)、自然資發(fā)〔2022〕205號(hào)和自然資發(fā)〔2023〕171號(hào)文等一系列政策的陸續(xù)出臺(tái)，存量土地盤(pán)活工作的系統(tǒng)推進(jìn)，為土地估價(jià)行業(yè)帶來(lái)新的專業(yè)機(jī)遇，也對(duì)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提出了更高的專業(yè)挑戰(zhàn)。
面對(duì)存量土地資產(chǎn)盤(pán)活工作中產(chǎn)生的大量盡職調(diào)查、方案策劃、項(xiàng)目評(píng)估、政策咨詢等專業(yè)化服務(wù)需求，要求土地估價(jià)行業(yè)加速向綜合咨詢顧問(wèn)服務(wù)商升級(jí)轉(zhuǎn)型，全流程提供包括土地組卷報(bào)批、不動(dòng)產(chǎn)登記代理、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)調(diào)測(cè)繪、資源調(diào)查評(píng)價(jià)、不動(dòng)產(chǎn)估價(jià)、規(guī)劃策劃、政策咨詢、可行性研究、投資策劃一體化解決方案。土地估價(jià)行業(yè)要主動(dòng)識(shí)變應(yīng)變求變，抓住新機(jī)遇，謀求新發(fā)展，不斷提升專業(yè)修養(yǎng)，持續(xù)深化專業(yè)服務(wù)，推進(jìn)服務(wù)融合創(chuàng)新，用高水平的專業(yè)化服務(wù)，為新時(shí)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展做出更大的專業(yè)貢獻(xiàn)。
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