上海城市更新中的大城善治與評(píng)估伴行
韓艷麗
（上海房地產(chǎn)估價(jià)師事務(wù)所有限公司 上海 200003）
摘 要：本文通過提煉上海城市更新從舊改階段到新時(shí)期“大城善治”階段的更新特點(diǎn)，結(jié)合上海責(zé)任規(guī)劃師、責(zé)任建筑師、責(zé)任評(píng)估師“三師聯(lián)創(chuàng)”的工作機(jī)制，總結(jié)新時(shí)期聯(lián)動(dòng)優(yōu)化城市更新實(shí)施方案的切入點(diǎn)，為估價(jià)機(jī)構(gòu)在更新項(xiàng)目中提供全生命周期、全產(chǎn)業(yè)鏈、陪伴式服務(wù)拋磚引玉。
關(guān)鍵詞：大城善治 城市更新 三師聯(lián)創(chuàng) 陪伴式服務(wù)
1 引言
當(dāng)前中國(guó)不斷探索超大城市的治理之道，以“繡花功夫”破解“大城善治”密碼。超大城市的治理難題在于：高積聚性導(dǎo)致空間壓力巨大的“城市病”；高復(fù)雜性體現(xiàn)出的人口異質(zhì)性、文化多樣性；高流動(dòng)性加劇治理的困難；高脆弱性易引發(fā)次生災(zāi)害等。
城市要發(fā)展，城市更新就會(huì)一直持續(xù)。深入了解和挖掘超大城市的具體特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律，解鎖“大城善治”下城市更新的新內(nèi)核，既是時(shí)代的考題，也是發(fā)展的必然趨勢(shì)。這一過程中除了需要更新理念的升級(jí)、制度的完善，更需要“眾智合力”下的專業(yè)技術(shù)支撐，以精細(xì)化治理煥發(fā)城市之美，以人性化尺度呈現(xiàn)城市的溫度，讓城市有機(jī)更新成為美好生活的載體。
2 上海城市更新的演化歷程
2.1 舊改階段（城市更新1.0版）
2017年以前，上海舊區(qū)改造從單一的“破舊立新”調(diào)整為“拆、改、留”多種改造方式，抓住“世博會(huì)”契機(jī)，強(qiáng)力推進(jìn)，“拆”字當(dāng)頭。同時(shí)在中心城區(qū)“雙增雙減”背景下開始探索新的更新制度建設(shè)途徑，有意識(shí)地逐步進(jìn)行城市更新項(xiàng)目試點(diǎn)。
2.2 城市更新階段（城市更新2.0版）
2017年，上海城市更新先后出臺(tái)配套實(shí)施的細(xì)則及意見，明確“留、改、拆并舉，以保留保護(hù)為主”，按照“規(guī)劃引領(lǐng)、嚴(yán)格保護(hù)”，“區(qū)域統(tǒng)籌、分類施策”，“政府引導(dǎo)、多方參與”的原則，強(qiáng)調(diào)根據(jù)不同的發(fā)展要求與更新目標(biāo)，針對(duì)“公共活動(dòng)中心區(qū)、歷史風(fēng)貌區(qū)、軌道交通站點(diǎn)周邊地區(qū)、老舊住區(qū)、產(chǎn)業(yè)社區(qū)” 等各類都市功能片區(qū)加強(qiáng)分類引導(dǎo)，因地制宜，分類施策。
2.3 大城善治階段（城市更新3.0版）
2021年開始，上海將原本分散在各個(gè)條線的更新政策體系化，開始建立起全門類、全口徑、全社會(huì)、全流程的一體化城市更新制度與技術(shù)體系，標(biāo)志著上海城市更新進(jìn)入新時(shí)代[1]。上海先后出臺(tái)城市更新條例、指引、操作規(guī)程及實(shí)施細(xì)則、行動(dòng)方案，深化政企多方式合作，探索城市有機(jī)更新中的實(shí)施路徑和資源利用機(jī)制，打造可復(fù)制的城市更新行動(dòng)模式[2]。明確由“市級(jí)層面編制城市更新指引、區(qū)級(jí)層面編制更新行動(dòng)計(jì)劃”，進(jìn)一步細(xì)化市、區(qū)職責(zé)分工，構(gòu)建區(qū)域更新的行動(dòng)制度，完善零星更新實(shí)施相關(guān)規(guī)定。
2023年11月17日，上海市規(guī)劃和自然資源局印發(fā)《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式集中推進(jìn)本市城市更新高質(zhì)量發(fā)展的規(guī)劃資源實(shí)施意見（試行）》（滬規(guī)劃資源研〔2023〕448號(hào)）和《關(guān)于建立“三師”聯(lián)創(chuàng)工作機(jī)制推進(jìn)城市更新高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見（試行）》（滬規(guī)劃資源風(fēng)〔2023〕450號(hào)），提出加強(qiáng)資源政策支撐和城市更新專業(yè)技術(shù)保障、重塑城市更新的機(jī)制和流程、構(gòu)建全周期城市更新模式，建立責(zé)任規(guī)劃師、責(zé)任建筑師、責(zé)任評(píng)估師“三師聯(lián)創(chuàng)”機(jī)制，同時(shí)明確了各階段責(zé)任規(guī)劃師、建筑師、估價(jià)師的工作切入點(diǎn)。
從更新內(nèi)容上，上海城市更新經(jīng)歷了以物理整治為主向滿足高質(zhì)量發(fā)展要求的系統(tǒng)性更新的轉(zhuǎn)變；從更新方式上，城市更新從早期的“拆、改、留并舉，以拆為主”的外延擴(kuò)張式發(fā)展轉(zhuǎn)向“留、改、拆并舉，以保留保護(hù)為主”的內(nèi)涵式發(fā)展；從投入成本高的“收儲(chǔ)供”模式轉(zhuǎn)向多元的“盤整賦”探索；在組織實(shí)施上，從愿景式管理向過程性管理去轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃引領(lǐng)、政府統(tǒng)籌，市級(jí)層面成立城市更新專職機(jī)構(gòu)，城市更新工作從“單兵突進(jìn)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;區(qū)域統(tǒng)籌”；在更新機(jī)制上，更強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的共同參與；在更新理念上，更強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌性、系統(tǒng)性和持續(xù)性，“人民城市”由抽象概念變成具體實(shí)景。
3 上海城市更新的方式及流程
上海的城市更新堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，按照“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型”的空間戰(zhàn)略[2]，實(shí)現(xiàn)對(duì)象全覆蓋，針對(duì)區(qū)域更新建立“城市更新行動(dòng)計(jì)劃－區(qū)域更新方案”的行動(dòng)制度，推動(dòng)區(qū)域整體更新；針對(duì)零星更新健全規(guī)則，指導(dǎo)零星更新實(shí)施。
3.1 城市更新的方式
按照更新的“尺度”，上海的城市更新方式主要包括區(qū)域更新、零星更新、“兩舊一村”改造等，其中《上海市城市更新指引》主要聚焦區(qū)域更新、零星更新，而“兩舊一村”改造主要按照上海市舊住房更新改造的相關(guān)管理規(guī)定及意見等文件執(zhí)行，且擬在今后的規(guī)劃資源工作中合并考慮區(qū)域更新和 “兩舊一村”更新（本文重點(diǎn)比較區(qū)域更新與零星更新的不同）。
3.2 區(qū)域更新和零星更新流程
區(qū)域更新一般包含多個(gè)城市更新項(xiàng)目。區(qū)域更新中，為了更好地統(tǒng)籌安排功能提升、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、市政交通設(shè)施和公共服務(wù)，針對(duì)劃定的更新區(qū)域，政府賦予統(tǒng)籌主體職能，由統(tǒng)籌主體牽頭推進(jìn)達(dá)成區(qū)域更新意愿、編制區(qū)域更新方案，明確區(qū)域內(nèi)的城市更新項(xiàng)目和實(shí)施主體，組織推進(jìn)城市更新項(xiàng)目實(shí)施，實(shí)施后進(jìn)行全生命周期管理。
統(tǒng)籌主體按需開展專題研究（包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展專題研究、歷史風(fēng)貌保護(hù)利用專題研究、居住區(qū)專題研究、綜合交通研究、服務(wù)設(shè)施高效利用專題研究、專項(xiàng)資金財(cái)稅補(bǔ)貼研究等），結(jié)合產(chǎn)權(quán)歸集合作方案、區(qū)域整體成本收益估算、可行性研究（經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)等）等形成初步更新方案，以確保項(xiàng)目具備可實(shí)施性。更新方案草案包括規(guī)劃實(shí)施方案、利益平衡方案、全生命周期管理清單等內(nèi)容。規(guī)劃實(shí)施方案包括明確地塊建設(shè)指標(biāo)、公共服務(wù)設(shè)施、交通、地下空間、建筑平面布局等內(nèi)容。利益平衡方案包括產(chǎn)權(quán)歸集或者合作的具體措施，各更新項(xiàng)目的土地利用方式、實(shí)施主體、實(shí)施時(shí)序、資金籌措與使用安排等，以及規(guī)劃實(shí)施方案中確定的公共要素的建設(shè)實(shí)施要求。全生命周期管理清單是指明確區(qū)域內(nèi)城市更新項(xiàng)目功能、改造方式、建設(shè)計(jì)劃、運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理、項(xiàng)目績(jī)效、物業(yè)自持條件等內(nèi)容。區(qū)域更新方案草案經(jīng)過意見征詢與評(píng)審，經(jīng)區(qū)人民政府認(rèn)定后，形成區(qū)域更新方案，由城市更新信息系統(tǒng)向社會(huì)公布。
零星更新相比區(qū)域更新流程更簡(jiǎn)化，申請(qǐng)人編制項(xiàng)目更新方案，實(shí)施城市更新后進(jìn)行全生命周期管理。
4 大城善治下估價(jià)師在城市更新中的定位
當(dāng)前上海根據(jù)自身特點(diǎn)，因地制宜探索城市更新“三師聯(lián)創(chuàng)”的創(chuàng)新工作機(jī)制，將原來“串聯(lián)式”的工作連接方式轉(zhuǎn)向“并聯(lián)式”的流程探索，建立責(zé)任規(guī)劃師、責(zé)任建筑師、責(zé)任評(píng)估師的“三師”負(fù)責(zé)制，合力開展城市更新整體性謀劃、專業(yè)性策劃、合理性評(píng)估、陪伴式服務(wù)。
4.1 責(zé)任要求
責(zé)任評(píng)估師在城市更新中充分發(fā)揮“強(qiáng)資信、明確權(quán)、可平衡”模式中的支撐作用，依托責(zé)任估價(jià)師在低效用地識(shí)別度、價(jià)值感知度、市場(chǎng)敏感度方面的優(yōu)勢(shì)，開展空間資源綜合績(jī)效評(píng)估、城市更新項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)可行性評(píng)估、城市更新項(xiàng)目多目標(biāo)綜合評(píng)估、不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值評(píng)估工作，并參與低效用地分類處置方案制定、價(jià)值實(shí)現(xiàn)策略制定等工作，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)相關(guān)更新產(chǎn)權(quán)主體的資源資產(chǎn)合法權(quán)益，服務(wù)城市更新可持續(xù)發(fā)展模式創(chuàng)新。
4.2 選聘方式
區(qū)政府啟動(dòng)城市更新單元時(shí)，可按需選聘評(píng)估師，明確城市更新綜合體后，可以由城市更新綜合體依法以公開招標(biāo)或直接委托方式按需選聘評(píng)估師。
4.3 服務(wù)對(duì)象
多元主體參與的機(jī)制使得估價(jià)機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象不僅僅是政府相關(guān)部門和區(qū)域更新統(tǒng)籌主體（城市更新綜合體），也可以是零星更新主體、土地權(quán)利人、參與城市更新的各市場(chǎng)主體、金融機(jī)構(gòu)。
4.4 工作切入點(diǎn)
新時(shí)期上海全周期城市更新分為五個(gè)階段：謀劃策劃階段、項(xiàng)目計(jì)劃階段、實(shí)施方案階段、實(shí)施建設(shè)階段、運(yùn)營(yíng)管理階段。無論是城市更新前期謀劃、策劃、計(jì)劃階段，責(zé)任規(guī)劃師、責(zé)任建筑師、責(zé)任評(píng)估師的協(xié)助，再到實(shí)施階段“三師”的協(xié)同或直接承擔(dān)，亦或是更新后的運(yùn)營(yíng)管理咨詢，“三師”聯(lián)創(chuàng)工作機(jī)制旨在通過“眾智合力”，聯(lián)動(dòng)優(yōu)化并完善城市更新實(shí)施方案。
4.5 職責(zé)定位
城市更新的過程中伴隨著復(fù)雜的利益博弈，城市更新政策是平衡更新中各方利益的指導(dǎo)方針，在這一政策體系下衍生出多種有別于傳統(tǒng)評(píng)估的新型業(yè)務(wù)，主要評(píng)估服務(wù)需求筆者匯總?cè)缦卤�。評(píng)估如何助力新時(shí)期的城市更新，評(píng)估師如何參與到不同層面、不同緯度、全流程的城市更新工作中值得估價(jià)機(jī)構(gòu)深入研究。
從“三師聯(lián)創(chuàng)”工作機(jī)制可以看出，在城市更新工作中評(píng)估師被賦予了更多的責(zé)任，其定位不僅僅是價(jià)值的評(píng)估者，更是價(jià)值的發(fā)現(xiàn)者、價(jià)值的平衡者、價(jià)值的解碼者和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)者；城市更新的多目標(biāo)性要求評(píng)估師不僅僅是對(duì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，還需要對(duì)社會(huì)價(jià)值、民生價(jià)值、人文價(jià)值、環(huán)境價(jià)值等進(jìn)行綜合評(píng)估，從原來的單一經(jīng)濟(jì)價(jià)值維度到多價(jià)值維度的平衡。城市更新的長(zhǎng)周期性和對(duì)全流程服務(wù)的需求也要求評(píng)估師提供的不僅僅是某一價(jià)值時(shí)點(diǎn)的一次性服務(wù)，更是動(dòng)態(tài)的、聯(lián)動(dòng)的、圍繞項(xiàng)目實(shí)時(shí)需求的陪伴式服務(wù)。
5 結(jié)論
上海作為超大城市，城市更新更需要豐富“大城善治”的時(shí)代內(nèi)涵，最大的智是“眾智”，最大的力是“合力”。“三師聯(lián)創(chuàng)”機(jī)制體現(xiàn)了上海在城市更新專業(yè)技術(shù)保障措施上的創(chuàng)新，也體現(xiàn)了城市更新的大城善治底色，筆者認(rèn)為：
�。�1）區(qū)域更新宜有計(jì)劃、分步驟地進(jìn)行，避免在短時(shí)間內(nèi)因供應(yīng)量的變化對(duì)局部某一品類房地產(chǎn)市場(chǎng)帶來大的沖擊，影響更新的經(jīng)濟(jì)成效；零星更新上，政府部門不應(yīng)僅僅做好“守門員”的角色，更應(yīng)在更新政策上給予進(jìn)一步的獎(jiǎng)勵(lì)支持，從而調(diào)動(dòng)原物業(yè)權(quán)利人參與城市更新的積極性；
�。�2）“三師聯(lián)創(chuàng)”機(jī)制雖強(qiáng)調(diào)了評(píng)估師的地位和職責(zé)，但鑒于服務(wù)期較長(zhǎng)，其服務(wù)模式宜進(jìn)一步優(yōu)化，從分階段服務(wù)轉(zhuǎn)為全生命周期全產(chǎn)業(yè)鏈咨詢，從專項(xiàng)估價(jià)服務(wù)轉(zhuǎn)為多專業(yè)并舉的整體服務(wù)[3]，如可由評(píng)估機(jī)構(gòu)以每年簽訂合同的模式提供常年的陪伴式跟蹤咨詢服務(wù)；
�。�3）城市更新綜合效益評(píng)估、空間開發(fā)期權(quán)價(jià)值評(píng)價(jià)等工作都涉及大量的空間信息，面對(duì)新的機(jī)遇，估價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)分析能力，打造“智慧城市”；
�。�4）全生命周期、全產(chǎn)業(yè)鏈、陪伴式服務(wù)需要培養(yǎng)可以勝任新階段城市更新工作要求的復(fù)合型、學(xué)習(xí)型、創(chuàng)新型人才，通過專業(yè)領(lǐng)域融合發(fā)展，建立全流程的快速溝通和響應(yīng)機(jī)制。
城市更新從早期的舊改1.0版升級(jí)到大城善治下的3.0版，外部環(huán)境正在加速行業(yè) “洗牌”，在不斷“內(nèi)卷”的新形勢(shì)下，打造專業(yè)線、邊緣線的“兩棲”企業(yè)，讓評(píng)估助力城市更新，布局先手棋、打好主動(dòng)仗是當(dāng)務(wù)之急。
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