上海城市更新中責(zé)任評估師的角色和使命
劉廣宜 吳寧遠(yuǎn) 楊斌
（上海百盛房地產(chǎn)估價有限責(zé)任公司 上海 200135）
摘 要：經(jīng)歷了快速城鎮(zhèn)化過程之后，上海在全國率先進(jìn)入存量更新的新階段，但既有的城市更新機(jī)制已難以滿足城市更新高質(zhì)量發(fā)展需求。上海城市更新將實現(xiàn)由點到面擴(kuò)展、由個體到社會參與、由單一要素向全要素提升的轉(zhuǎn)變，為加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)支撐，上海市創(chuàng)新提出了“三師”聯(lián)創(chuàng)工作機(jī)制來支持城市更新項目落地，責(zé)任評估師應(yīng)運而生。責(zé)任評估師不僅要完成空間綜合績效評估、綜合價值評估、不動產(chǎn)價值評估等工作，還要在成本收益分析、時間價值預(yù)測、綜合目標(biāo)評價中發(fā)揮專業(yè)能力，更要以“評估+”發(fā)揮責(zé)任評估師在城市更新中的紐帶作用，助力上海城市更新和城市建設(shè)向可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展做出貢獻(xiàn)。
關(guān)鍵詞：城市更新 “三師”聯(lián)創(chuàng)工作機(jī)制 責(zé)任評估師
2021年3月，城市更新被寫入政府工作報告和“十四五”規(guī)劃，上升至國家戰(zhàn)略層面。按照城市更新的可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展的要求，上海市規(guī)劃和自然資源局積極探索具有上海特色的創(chuàng)新模式，在中心城區(qū)選取了黃浦外灘地區(qū)等10個重點更新單元，探索建立“三師”聯(lián)創(chuàng)工作機(jī)制。經(jīng)過自2023年8月以來的試點實踐，市規(guī)劃資源局于2023年11月出臺《關(guān)于建立“三師”聯(lián)創(chuàng)工作機(jī)制推進(jìn)城市更新高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見（試行）》，目前《關(guān)于建立城市更新責(zé)任評估師制度的實施意見》也在征求意見中。
1 城市更新高質(zhì)量發(fā)展背景下誕生的“三師”聯(lián)創(chuàng)機(jī)制
上海城市更新經(jīng)歷了舊城改造的拆除重建模式，到后來“留、改、拆”、功能有機(jī)更新，城市更新越來越精細(xì)，但以政府部門主導(dǎo)的“征收/儲備－供地”城市更新機(jī)制，已難以滿足城市更新高質(zhì)量發(fā)展需求。圍繞高質(zhì)量發(fā)展理念，上海城市更新從增量更新向存量更新拓展，全面鼓勵市場主體參與，實現(xiàn)物質(zhì)空間改善與經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等多方面整體提升。城市更新將實現(xiàn)由點到面擴(kuò)展、由個體到社會參與、由單一要素向全要素提升的轉(zhuǎn)變，這樣的任務(wù)目標(biāo)無疑是增加了復(fù)雜性和難度。
為加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)支撐，2023年上海市創(chuàng)新提出了“三師”聯(lián)創(chuàng)機(jī)制。傳統(tǒng)的城市更新模式通常聚焦于項目地塊本身，規(guī)劃師、建筑師、評估師，也只聚焦在自身的專業(yè)領(lǐng)域，全流程的貫通性不足。而“三師”聯(lián)創(chuàng)工作機(jī)制在工作模式上進(jìn)行創(chuàng)新，打通了三師的溝通壁壘，把三師更緊密地聯(lián)系在一起，發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢，共同發(fā)揮專業(yè)團(tuán)隊的全流程統(tǒng)籌支撐作用，有利于實現(xiàn)城市更新的系統(tǒng)性、整體性和可持續(xù)性。
首先規(guī)劃先行，規(guī)劃師進(jìn)行詳規(guī)和控規(guī)的初步編制，提供基礎(chǔ)資料和建設(shè)指引給建筑師，提供評估師極限規(guī)劃容量指標(biāo)和布局要求。建筑師將建筑方案與規(guī)劃師進(jìn)行反饋，評估師將規(guī)劃和建筑方案的功能、容量的評估結(jié)果與規(guī)劃師和建筑師進(jìn)行溝通反饋，聽取專家外腦的咨詢意見，不斷更新優(yōu)化方案，最終形成整體城市更新方案。
2 “三師”聯(lián)創(chuàng)機(jī)制下責(zé)任評估師的職責(zé)
除了工作機(jī)制上的創(chuàng)新，“三師”聯(lián)創(chuàng)機(jī)制在專業(yè)性上提出了更高的要求，更是冠名了“責(zé)任”字樣，因此責(zé)任評估師的工作是有別于一般評估師的。責(zé)任評估師被賦予在利益平衡、盤活低效空間資源，促進(jìn)資源、資產(chǎn)、資信、資金貫通中發(fā)揮專業(yè)作用，責(zé)任評估師的工作路徑和具體內(nèi)容包括綜合績效評估、綜合價值評估、價值實現(xiàn)策略研究等等，具體來看：
�。�1）完成空間資源綜合績效評估：按照REG（R－覆蓋基礎(chǔ)體征、E－綜合效率、G－治理導(dǎo)向）評價體系，完成空間資源綜合績效評估分級，識別出其中低效利用的部分。
（2）多目標(biāo)評價：開展民生、人文、社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等目標(biāo)綜合評估，建立多目標(biāo)的評估體系和分級標(biāo)準(zhǔn)，對空間資源綜合績效進(jìn)行動態(tài)的評價，提出分析預(yù)警，并在運營階段進(jìn)行后續(xù)評估。
�。�3）經(jīng)濟(jì)效益測算分析：不僅僅是算經(jīng)濟(jì)賬，要跳出地塊自身財務(wù)指標(biāo)，開展多目標(biāo)綜合評價，保證綜合效益、多元價值的平衡；也不僅僅是單一地塊的價值思考，需要考慮整個區(qū)域整體的效益平衡，探索跨地塊，甚至跨區(qū)域、跨主體的經(jīng)濟(jì)平衡方式等。
（4）預(yù)測未來價值的變化趨勢：責(zé)任評估師需要貫穿項目始終，從項目策劃實施到后期的運營，持續(xù)提供評估和咨詢服務(wù)，因此責(zé)任評估師不僅僅要關(guān)注近期的經(jīng)濟(jì)效益，還要跳出短期收益限制，從更長遠(yuǎn)角度出發(fā)，預(yù)測未來價值變化并思考項目的長遠(yuǎn)收益及可行性、可持續(xù)性。
（5）提出價值實現(xiàn)策略的建議：針對不同的低效用地、更新地塊，提出在規(guī)劃管理、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和改造實施方面的策略建議。
�。�6）不動產(chǎn)價值評估服務(wù)：價值評估、可行性分析、資金平衡、推動“資源、資產(chǎn)、資信、資金”要素統(tǒng)籌，解決“跨周期、跨區(qū)域、跨類別”的資金平衡問題。
3 責(zé)任評估師在城市更新的試點實踐
“三師”聯(lián)創(chuàng)機(jī)制提出后，上海以外灘、老城廂、衡復(fù)風(fēng)貌區(qū)等十個項目作為試點。這十個項目位于上海的中心城區(qū)，城市更新既要提升區(qū)域功能和品質(zhì)、改善環(huán)境、保障公共利益，又要保留城市歷史風(fēng)貌，還要讓項目更新具有可行性，這個過程需要凝聚多專業(yè)的智慧。每個試點均由一個規(guī)劃師團(tuán)隊、兩家建筑師團(tuán)隊和一個評估師團(tuán)隊進(jìn)行方案策劃階段的研究。責(zé)任評估師主要工作包括城市更新路徑的研究、市場研究與價格預(yù)測、成本估算與可行性分析、多目標(biāo)綜合評估、資源配置的策略建議等，協(xié)助更新項目實現(xiàn)資源、資產(chǎn)、資信、資金“四資貫通”。
3.1 城市更新路徑的研究
由于試點項目還處于城市更新方案研究階段，城市更新方式和主體并未確定，根據(jù)政府要求，我們對更新路徑進(jìn)行了比較分析。城市更新目前主要分為“收儲再供地”和“自主更新”兩種方式，再根據(jù)實施主體不同進(jìn)一步細(xì)分，并依現(xiàn)狀和規(guī)劃進(jìn)行分析，對更新模式提供建議。
以某試點項目為例，在富有特色的歷史風(fēng)貌街道兩側(cè)共有幾十幢花園住宅（優(yōu)秀歷史建筑），現(xiàn)狀產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，根據(jù)初步規(guī)劃擬調(diào)整為商業(yè)，需對建筑保留保護(hù)，并開發(fā)地下空間。我們從政府角度按收儲再供地模式和假設(shè)引入平臺公司按自主更新模式分別進(jìn)行比較分析和經(jīng)濟(jì)測算。其中，自主更新模式下，根據(jù)房屋現(xiàn)狀和周邊環(huán)境，結(jié)合房地產(chǎn)市場狀況，從“降本、增效”角度提出了歸集產(chǎn)權(quán)、改造業(yè)態(tài)、轉(zhuǎn)讓條件等具體方案，提高收益水平。
3.2 市場研究與價格預(yù)測
從項目實踐來看，在當(dāng)前房地產(chǎn)市場狀況條件下，除非大幅提高容積率、增加可售住宅容量，否則經(jīng)濟(jì)可行性不高。但是城市更新不能只著眼于眼前利益，也需要著眼于未來，考慮區(qū)域整體城市更新后的提升，結(jié)合城市更新進(jìn)度安排，對房價在近期、中期及遠(yuǎn)期的價格預(yù)測。我們分別從政府和企業(yè)的角度出發(fā)，對比上海類似區(qū)域的城市更新成功案例，也研究了國際大都市的城市更新案例，為價格預(yù)測提供支撐。
3.3 成本估算與可行性分析
項目一般從“收益－成本”角度來研究實施可行性，也要從投資回收期、內(nèi)部收益率、凈現(xiàn)值等可行性指標(biāo)來決策。
由于各城市更新試點項目的進(jìn)展不同，對于現(xiàn)狀所掌握的情況也有所差異。部分地塊已有前期成本結(jié)算，部分地塊甚至未進(jìn)行摸底。責(zé)任評估師可采用成本估算報告數(shù)據(jù)，也可按摸底數(shù)據(jù)估算收儲成本，在數(shù)據(jù)缺失的情況下可參考周邊的單位成本。對于評估公司，也可進(jìn)一步延伸去承擔(dān)前期摸底、預(yù)估的工作。
不同城市更新模式下，成本構(gòu)成不同，稅費、財務(wù)成本的差異非常大，是路徑選擇的重要影響因素。成本的另一個難點是涉及超高層建筑、風(fēng)貌保護(hù)成本的估算，在中心城區(qū)更是“螺絲殼里做道場”，建設(shè)成本高，需要結(jié)合建筑師的設(shè)計方案來進(jìn)行評估，對于不經(jīng)濟(jì)的設(shè)計也需要提出反饋意見。
3.4 多目標(biāo)綜合評估
以單純經(jīng)濟(jì)效益評城市更新是否可行是片面的，還需要結(jié)合政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)崗位、稅收額度、公共空間、歷史風(fēng)貌保護(hù)等預(yù)期目標(biāo)綜合決策。通過制定社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、人文多維度評估指標(biāo)體系評估，反映更新前后綜合效益提升水平。
以試點項目的多目標(biāo)綜合評價為例，將指標(biāo)體系分為民生保障類貢獻(xiàn)、歷史人文類貢獻(xiàn)、社會活力類貢獻(xiàn)、經(jīng)濟(jì)促進(jìn)類貢獻(xiàn)和環(huán)境提升類貢獻(xiàn)五大類。結(jié)合實際情況，針對每個項目選擇具體的評價因子，比如涉及零星舊改、住宅為主的用地，側(cè)重于民生保障提升的評估，包括人均建筑面積、居住配套提升等；地處風(fēng)貌保護(hù)區(qū)的，需要將歷史人文因素作為必要的評價因子；規(guī)劃為商辦用地的，對于經(jīng)濟(jì)促進(jìn)的因子需要重點考慮，主要包括產(chǎn)值、稅收、就業(yè)人數(shù)增加等；社會活力和公共環(huán)境的提升是中心城區(qū)城市更新普遍的要求。
多目標(biāo)體系的建立和各因素評價，是城市更新新的課題，也是此次探索的重要方面。通過定性和定量分析，評估城市更新前后的變化和提升的數(shù)值。
3.5 資源配置的策略建議
項目由于試點更新項目位于中心城區(qū)，土地征拆成本高，又普遍涉及風(fēng)貌區(qū)，規(guī)劃上提容空間小，風(fēng)貌保護(hù)要求高，通常項目的收益－成本難以平衡。作為責(zé)任評估師，結(jié)合實際情況，在多目標(biāo)實現(xiàn)的情況下，從經(jīng)濟(jì)角度提出策略建議，包括建議實施路徑上調(diào)節(jié)土地成本，提供“降本增收”的方法建議，探索跨地塊，甚至跨區(qū)域、跨主體的經(jīng)濟(jì)平衡方式等。
4 從責(zé)任評估師探索行業(yè)發(fā)展新趨勢
通過“三師”聯(lián)創(chuàng)工作機(jī)制和試點實踐，政府、企業(yè)、居民在內(nèi)的多方主體對于責(zé)任評估師的要求已經(jīng)遠(yuǎn)不止做好價值評估那么簡單，而是需要責(zé)任評估師全過程參與服務(wù)城市更新項目前期方案策劃、實施和運營，發(fā)揮責(zé)任評估師在“三師”聯(lián)創(chuàng)工作機(jī)制中“四資貫通”的技術(shù)支撐作用和紐帶作用。責(zé)任評估師的出現(xiàn)也會推動整個評估行業(yè)向更全面、更專業(yè)、跨學(xué)科的方向進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級，引導(dǎo)行業(yè)可持續(xù)性和更高層次發(fā)展。
4.1 立足更高點，提供城市更新綜合咨詢服務(wù)
城市更新從項目前期策劃、供地實施、開發(fā)運營全流程跨度時間長，涉及面廣，各個階段需要評估師提供針對性的專業(yè)服務(wù)，對評估師的專業(yè)能力、綜合能力要求非常高。同時，要做好綜合咨詢需要站在更高的立足點上，運用創(chuàng)新思維為城市更新的相關(guān)決策提供參考。
4.2 夯實價值評估，向各類綜合績效評估轉(zhuǎn)型
在城市更新高質(zhì)量發(fā)展過程中，責(zé)任評估師不僅需要把價值評估方面的專業(yè)性和權(quán)威性發(fā)揮出來，更要探索向各類綜合績效評估轉(zhuǎn)型，包括開展綜合績效評估、綜合價值評估、價值實現(xiàn)策略研究等等。
存量工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型發(fā)展是城市更新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，目前工業(yè)用地普遍存在土地使用粗放、閑置情況普遍、產(chǎn)業(yè)引進(jìn)缺乏統(tǒng)籌以及房產(chǎn)囤積等現(xiàn)象。責(zé)任評估師通過開展空間資源綜合績效評估分級，完成評估分級報告，支撐城市更新重點區(qū)域的識別工作，并據(jù)評估分級結(jié)果，結(jié)合規(guī)劃實施、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、物業(yè)權(quán)利人意愿等，配合策劃形成提質(zhì)、轉(zhuǎn)型、減量、更新、收儲、置換等多種路徑統(tǒng)籌的分類處置方案。
4.3 以評估為基底，實現(xiàn)跨學(xué)科“評估+”
上海市責(zé)任評估師的職責(zé)和試點項目涉及了諸多方面的專業(yè)知識、新知識，責(zé)任評估師不僅要懂評估，還要懂規(guī)劃、懂建筑、懂造價、懂財務(wù)等其他學(xué)科的專業(yè)知識，跨領(lǐng)域的跨界融合將更有助于我們更好地理解和應(yīng)用評估結(jié)果。
“評估+規(guī)劃”能夠從評估的角度出發(fā)對規(guī)劃提出建議反饋，通過對區(qū)域價格價值上的感知、基礎(chǔ)特征的感知，更新區(qū)域內(nèi)到底配置什么業(yè)態(tài)可以實現(xiàn)價值最大化？是提容還是改變用途？公共要素的提升對區(qū)域價值的影響如何？這些問題可以通過責(zé)任評估師的成果來支持責(zé)任規(guī)劃師實現(xiàn)空間資源的整合、城市功能的保障和空間品質(zhì)的提升。
“評估+建筑”不僅讓責(zé)任評估師可以更準(zhǔn)確地把握建筑形態(tài)、空間尺度、多元復(fù)合的功能業(yè)態(tài)對綜合價值的影響，還可以通過評估助力責(zé)任建筑師重構(gòu)格局、盤活空間的同時平衡成本和收益，創(chuàng)造最大的綜合價值，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可行、可落地、可持續(xù)的城市更新方案。
“評估+”的跨學(xué)科融合可以避免評估師陷入閉門造車、脫離實際的困境，能更直觀地、更深切地感受到充滿活力、擁有持續(xù)吸引力的高品質(zhì)空間對評估價值的影響，也可以把評估形成的專業(yè)意見更好地反饋到城市更新的其他參與者們，協(xié)助更新項目實現(xiàn)資源、資產(chǎn)、資信、資金的全周期貫通。
綜上，在“三師”聯(lián)創(chuàng)工作機(jī)制推進(jìn)城市更新高質(zhì)量發(fā)展的過程中，責(zé)任評估師不僅要完成空間綜合績效評估、綜合價值評估、不動產(chǎn)價值評估等工作，更要在“橫向”的成本收益分析、“縱向”的時間價值預(yù)測，以及“多維”的綜合目標(biāo)評價中發(fā)揮專業(yè)能力，比原有的土地價值、房地產(chǎn)價值評估更加綜合化和多元化，更具專業(yè)深度。以評估為基底的“評估+”也將發(fā)揮責(zé)任評估師在“三師”聯(lián)創(chuàng)工作機(jī)制中專業(yè)技術(shù)支撐作用和紐帶作用，推動“資源、資產(chǎn)、資信、資金”要素貫通，解決“跨周期、跨區(qū)域、跨類別”的資金平衡問題，助力城市更新向可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展的方向邁進(jìn)。
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