高質(zhì)量發(fā)展背景下的低效用地盤活模式研究與實踐
——以珠海某區(qū)域低效用地盤活工作為例
馬忠杰 黃建焯 楊宇健 何溶
（廣東思遠(yuǎn)土地房地產(chǎn)評估咨詢有限公司 珠海 519015）
摘 要：在高質(zhì)量發(fā)展背景下，城鄉(xiāng)發(fā)展從增量依賴向存量挖潛轉(zhuǎn)變，各地積極探索低效用地再開發(fā)的實施模式，促進(jìn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展。針對低效用地盤活過程中存在的痛點難點，本文通過分析低效用地盤活的現(xiàn)實困境，總結(jié)低效用地盤活的四類模式、七種路徑，結(jié)合珠海某區(qū)域低效用地盤活工作的實證經(jīng)驗，提出在高質(zhì)量發(fā)展背景下的低效用地盤活建議。
關(guān)鍵詞：高質(zhì)量發(fā)展 低效用地盤活 盤活模式
1 引言
黨的二十大報告提出，“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)”“要實施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進(jìn)各類資源節(jié)約集約利用”。2023年4月，中央政治局會議作出在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的決策部署；9月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕171號）文件要求，聚焦盤活利用存量土地，提高土地利用效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展；探索創(chuàng)新政策舉措，完善激勵約束機(jī)制。
高質(zhì)量發(fā)展背景下，城鄉(xiāng)發(fā)展從增量依賴向存量挖潛轉(zhuǎn)變。針對存量挖潛中普遍存在產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、利益訴求不一、收益分配難以協(xié)調(diào)、政府收支難以平衡等問題，各地在實踐中積極探索創(chuàng)新盤活模式，提出相關(guān)問題解決對策，為推動低效用地再開發(fā)、促進(jìn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展提供了可借鑒的寶貴經(jīng)驗。
2 低效用地盤活的現(xiàn)實困境
2.1 產(chǎn)權(quán)、債權(quán)關(guān)系錯綜復(fù)雜
低效用地盤活涉及產(chǎn)權(quán)人、債權(quán)人、租戶等多元主體，產(chǎn)權(quán)、債權(quán)關(guān)系錯綜復(fù)雜，主要表現(xiàn)為：一是涉及抵押、查封的用地需要與金融機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)難度大，耗費時間長；二是產(chǎn)權(quán)人、債權(quán)人、租戶三者的利益關(guān)系難以協(xié)調(diào)，當(dāng)債務(wù)償還、清退安置等環(huán)節(jié)未能達(dá)到各方預(yù)期時，盤活工作往往難以順利推動。
2.2 政府目標(biāo)和用地單位訴求難以協(xié)調(diào)
從政府盤活低效用地的目標(biāo)來看，針對不同區(qū)域的實際情況，政府有實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級、完善城市功能、釋放產(chǎn)城融合空間等目標(biāo)。從用地單位的訴求來看，部分用地單位希望通過低效用地再開發(fā)的機(jī)遇獲取貨幣補償，從而實現(xiàn)舊有產(chǎn)業(yè)的退場及再投資；部分用地單位有繼續(xù)生產(chǎn)意愿，希望通過“工改工”“工改產(chǎn)”等方式，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的提升。如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府目標(biāo)和用地單位訴求，是低效用地盤活工作的難點。
2.3 土地增值收益分配機(jī)制不完善
低效用地盤活往往伴隨土地用途變化、容積率變更、規(guī)劃功能改變等情況，根據(jù)“漲價歸公”論，規(guī)劃變更帶來的土地增值收益基本歸國家所有，但城市經(jīng)過多年的發(fā)展，政府、產(chǎn)權(quán)人都進(jìn)行了一定投入，土地增值收益既有政府貢獻(xiàn)，也有產(chǎn)權(quán)人貢獻(xiàn)。如果土地增值收益分配不當(dāng)，除影響低效用地盤活的進(jìn)程外，還會帶來社會公平與穩(wěn)定、城市可持續(xù)發(fā)展等問題[1]。
2.4 政府收支難以平衡
低效工業(yè)用地盤活既要滿足政府與產(chǎn)權(quán)人的合理權(quán)益，也要保證政府在此過程中的總體投入與收益基本平衡。在“大力發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”“制造業(yè)當(dāng)家”的背景下，各地劃定了工業(yè)用地保護(hù)紅線，低效工業(yè)用地盤活主要以“工改工”“工改產(chǎn)”為主，單一地塊難以實現(xiàn)土地出讓收入與補償支出的收支平衡。
3 低效用地盤活模式研究
低效用地盤活按照處置方式一般分為綜合改造、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移或股權(quán)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)權(quán)置換、回購收儲等四種模式[2]。
3.1 綜合改造
綜合改造是指通過強(qiáng)度提升、用途調(diào)整、效能提升等方式，以提升土地利用強(qiáng)度、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出為目標(biāo)，實現(xiàn)低效用地的盤活利用。強(qiáng)度提升是指通過提高固定資產(chǎn)投資或擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營面積，提高土地投入產(chǎn)出強(qiáng)度；用途調(diào)整是指在保障區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的基礎(chǔ)上，將部分土地用途調(diào)整為經(jīng)營性用地；效能提升是指包括產(chǎn)業(yè)形態(tài)及產(chǎn)業(yè)層級的提升，如引進(jìn)高端制造業(yè)、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)和研發(fā)總部等。
3.2 產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移或股權(quán)轉(zhuǎn)讓
產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移或股權(quán)轉(zhuǎn)讓是指在原產(chǎn)權(quán)人無能力或無意愿繼續(xù)投資的情況下，通過轉(zhuǎn)移產(chǎn)權(quán)或股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式，由第三方進(jìn)行開發(fā)利用。產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移或股權(quán)轉(zhuǎn)讓既可以由市場獨立完成，也可以采用政府主導(dǎo)、國企參與的方式開展，其目的在于通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移或股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式使社會資本參與低效用地盤活，解決原產(chǎn)權(quán)人在低效用地盤活中資金、技術(shù)不足的問題。
3.3 產(chǎn)權(quán)置換
產(chǎn)權(quán)置換是指將原有的低效產(chǎn)業(yè)空間置換為政府統(tǒng)籌建設(shè)的高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)空間的方式，讓產(chǎn)權(quán)人騰退原有的低效用地，實現(xiàn)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局、提升土地利用效率的目標(biāo)。
3.4 回購收儲
回購收儲是指由政府主導(dǎo)，對不具備盤活能力且自愿退出市場的低效用地，與產(chǎn)權(quán)人簽訂土地收回協(xié)議，給予產(chǎn)權(quán)人合理補償后，由政府進(jìn)行整體收回或分割收回，再按規(guī)劃重新出讓。回購收儲既實現(xiàn)低效用地的有序退出，同時也為政府儲備發(fā)展空間。
在上述四種模式的基礎(chǔ)上，各地在實踐中探索了多種路徑，促進(jìn)低效用地盤活工作的高效實施，具體路徑詳見表1。
4 低效用地盤活案例實證——以珠海某區(qū)域為例
4.1 盤活背景及困境
珠海某區(qū)域位于粵港澳大灣區(qū)澳珠極點，港珠澳大橋西端橋頭堡，是“一國兩制”的地理交匯點，位置優(yōu)越。但由于區(qū)域開發(fā)時間較早、土地利用方式較為粗放，地均稅收、產(chǎn)值遠(yuǎn)低于其他片區(qū)，與區(qū)域的發(fā)展定位不符，需通過低效用地盤活，促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。
從實際情況來看，政府要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級、完善城市功能、釋放產(chǎn)城融合空間等目標(biāo)，不同用地單位既存在維持現(xiàn)狀發(fā)展，又存在擴(kuò)展生產(chǎn)空間等訴求。如何協(xié)調(diào)統(tǒng)一政府目標(biāo)和用地單位的多元訴求，實現(xiàn)政企雙贏，是該區(qū)域低效用地盤活遇到的主要困境。
4.2 創(chuàng)新盤活方式
4.2.1 多種盤活路徑組合，平衡兼顧各方利益訴求
以協(xié)調(diào)統(tǒng)一政府獲得產(chǎn)城融合空間的需求和用地單位多元的合理訴求為目標(biāo)，通過“以貨幣補償收地為主，自行整合開發(fā)、實物置換為輔”有機(jī)結(jié)合的處置方式，將該區(qū)域的低效工業(yè)用地進(jìn)行盤活，既為區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展騰挪了土地空間，又實現(xiàn)了舊有產(chǎn)業(yè)的退場及滿足產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的需求。
4.2.2 科學(xué)制定補償標(biāo)準(zhǔn)，兼顧公平與效率
借鑒國內(nèi)外關(guān)于低效用地再開發(fā)的土地增值收益分配理論，以及浙江、上海等�。ㄊ校┩恋卦鲋凳找娣峙浣�(jīng)驗，確定以“土地基礎(chǔ)補償+增值收益分配”模式，制定與市場價格相吻合的補償標(biāo)準(zhǔn)，堅持一把尺子量到底，避免逐宗談判造成的補償價格不一、談判周期長等問題，兼顧了公平與效率。
4.2.3 創(chuàng)新制定自行整合開發(fā)方式，實現(xiàn)載體升級
根據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，在不突破工改商、工改住的前提下，允許用地性質(zhì)在工業(yè)大類范圍內(nèi)，由傳統(tǒng)工業(yè)用地（M1）升級為新型產(chǎn)業(yè)用地（M0），實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)形態(tài)的轉(zhuǎn)變。同時，用地單位退讓50%用地用于產(chǎn)業(yè)配套等公共建設(shè)，既實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)形態(tài)的升級，又為產(chǎn)城融合退讓了發(fā)展空間。
4.3 取得成效
該案例實施后，盤活了區(qū)域低效用地總量94%的土地面積用于產(chǎn)城融合發(fā)展；同時，按照新的國土空間規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合《珠海市工業(yè)用地指南（2020年）》的推薦值指標(biāo)，預(yù)計區(qū)域低效用地盤活后土地市場價值為盤活前的2.6倍，產(chǎn)出效益為盤活前的2.35倍，稅收貢獻(xiàn)為盤活前的2.5倍。
5 高質(zhì)量發(fā)展背景下的低效用地盤活建議
5.1 做好權(quán)屬關(guān)系摸查，妥善協(xié)調(diào)解決產(chǎn)權(quán)、債權(quán)等問題
為解決低效用地盤活中產(chǎn)權(quán)人、債權(quán)人、租戶錯綜復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)、債權(quán)關(guān)系，建議在低效用地盤活前做好權(quán)屬情況摸查，理順各主體之間的關(guān)系，對于涉及抵押、查封的低效用地，政府、產(chǎn)權(quán)人應(yīng)積極與金融機(jī)構(gòu)或司法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)，通過三方協(xié)議等方式，約定在獲得補償后優(yōu)先償還債權(quán)。對用地手續(xù)不全導(dǎo)致無法辦理產(chǎn)權(quán)的用地，要根據(jù)全國國土調(diào)查結(jié)果，區(qū)分發(fā)生的不同時期依法依規(guī)分類明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和處置政策，予以妥善處理。
5.2 多種處置路徑有機(jī)組合，協(xié)調(diào)統(tǒng)一政府目標(biāo)和用地單位多元訴求
根據(jù)低效用地盤活區(qū)域的實際情況，因地制宜運用多種盤活模式形成“組合拳”，協(xié)調(diào)統(tǒng)一政府目標(biāo)和用地單位多元訴求。如對符合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄的低效用地，可組合運用產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、載體升級、產(chǎn)權(quán)置換等多種路徑盤活；對不符合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄的低效用地，可組合運用回購收儲、產(chǎn)權(quán)置換、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等多種路徑盤活；對布局零散、面積細(xì)碎的低效用地，可組合運用產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、合宗開發(fā)、載體升級等多種路徑盤活。
5.3 運用土地增值收益分配理論，科學(xué)制定補償標(biāo)準(zhǔn)
城市的“發(fā)展”必將帶來土地的增值，關(guān)于土地增值收益的歸屬問題，理論界主要有“國有模式”“私有模式（集體所有）”和“公私共有模式”三種不同的觀點。關(guān)于土地增值的歸屬確定，必須考量分配結(jié)果是否有利于社會公平、穩(wěn)定和發(fā)展，在綜合權(quán)衡公平與效率、穩(wěn)定與發(fā)展等各方面因素的基礎(chǔ)上，確定合理的土地增值收益分配模式。從我國多年的理論研究和實踐經(jīng)驗來看，大部分城市采用“公私共有模式”科學(xué)制定補償標(biāo)準(zhǔn)，提高產(chǎn)權(quán)人參與低效用地盤活的積極性。
5.4 算好盤活“平衡賬”，確保政府現(xiàn)金流持續(xù)穩(wěn)定
通過依托規(guī)劃、評估等專業(yè)技術(shù)力量，算好低效用地盤活的“平衡賬”，實現(xiàn)政府資金統(tǒng)籌平衡。若單個地塊無法實現(xiàn)收支平衡，則可通過市域、分區(qū)域的規(guī)劃統(tǒng)籌，從城市整體利益或區(qū)域整體利益平衡出發(fā)謀劃實施項目，避免過度依賴單一地塊增容來實現(xiàn)項目資金平衡。同時，建立土地收益反哺低效用地再開發(fā)機(jī)制[3]，再開發(fā)過程中涉及經(jīng)營性用地出讓的，建議提留部分資金用作低效用地再開發(fā)的資金儲備，確保政府在低效用地盤活工作中的現(xiàn)金流持續(xù)穩(wěn)定。
參考文獻(xiàn)：
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[3] 游和遠(yuǎn)，童佳慧，王學(xué)才.新一輪低效用地再開發(fā)中的“再適應(yīng)”及其對策建議[J].中國土地，2024(3):26-31.
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