對小區(qū)公共用地征收估價的探討
羅新中
（深圳市融澤源資產(chǎn)評估土地房地產(chǎn)估價有限公司 深圳 518000）
摘 要：在房地產(chǎn)征收實踐中，征收補償金額十分敏感且富有爭議。就如何科學(xué)、合理地對小區(qū)公共用地征收補償價值進行評估的問題，本文在分析小區(qū)公共用地特點及補償價值內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，提出了直接評估與間接評估兩種模式，并分別進行了探討。
關(guān)鍵詞：公共用地征收 價值內(nèi)涵 間接評估方法 直接評估方法
近段時間以來，隨著各城市地鐵線路建設(shè)的持續(xù)推進，一些已建成小區(qū)中的部分綠化、道路等用地需要征收，用以建設(shè)地面站點。如何對該類土地使用權(quán)征收補償價值進行科學(xué)、合理地評估？本文對此進行一些探討。
1 背景簡介
被征收的土地是已建成商品房小區(qū)范圍內(nèi)的道路、綠化用地及空地等小區(qū)公共用地，產(chǎn)權(quán)歸小區(qū)全體業(yè)主共有。該小區(qū)是通過出讓方式獲取土地使用權(quán)、按照規(guī)劃部門審核通過的規(guī)劃設(shè)計方案進行建設(shè)、建成后交付使用的。建設(shè)時用地規(guī)劃、工程規(guī)劃等一系列的報建資料是完備的，總平布置、土地用途、容積率、綠化率、建筑密度等經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)是明確的。因建設(shè)地鐵站點，需要對小區(qū)內(nèi)的部分道路、綠化、文體活動場所用地等土地使用權(quán)進行征收。
該小區(qū)部分道路、綠化、文體活動場所用地等土地使用權(quán)征收補償評估報告，是參照該小區(qū)整體的規(guī)劃指標(biāo)和土地用途進行評估的，對此，筆者有不同看法。
2 小區(qū)公共用地使用權(quán)的特點
小區(qū)公共用地使用權(quán)顯著不同于一般意義上的房地產(chǎn)。一般意義上的房地產(chǎn)，如某套住宅、某間商鋪、某幢房屋等，在使用功能上具有相對獨立性，其本身就存在著獨立的價值衡量標(biāo)準(zhǔn)（本文稱主體房地產(chǎn)）。而小區(qū)內(nèi)的道路、綠化、空地、文體等公共用地，以及配電室和物業(yè)管理用房等，通常情況下不能從小區(qū)中單獨分割出來（本文稱為輔助房地產(chǎn)）。輔助房地產(chǎn)的主要特點：
�。�1）是小區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施，為小區(qū)全體業(yè)主所共有、共建、共享；
�。�2）通常情況下不獨立產(chǎn)生收益，且作為小區(qū)的公共組成部分，不可分割，或者分割后將降低小區(qū)主體房地產(chǎn)的品質(zhì)；
（3）作為小區(qū)公共配套的附屬設(shè)施，其存在的意義，就在于保障小區(qū)內(nèi)主體房地產(chǎn)使用功能的正常發(fā)揮。其數(shù)量的多少影響著小區(qū)的品質(zhì)和檔次，進而影響主體房地產(chǎn)的價值；
�。�4）小區(qū)公共用地通常情況下不需單獨計價，其價值依附于小區(qū)主體房地產(chǎn)，并從主體房地產(chǎn)價值中得到體現(xiàn)。我們通常講某小區(qū)的住宅價值5萬元/㎡，該價值不僅包含住宅本身的建筑物及分?jǐn)偟耐恋厥褂脵?quán)價值，還包含其所在小區(qū)內(nèi)道路、綠化、休閑等公共設(shè)施的價值。
3 小區(qū)公共用地征收補償價值的內(nèi)涵
基于小區(qū)公共用地的上述特點，該類土地征收補償?shù)母驹蛟谟谑姓O(shè)施建設(shè)需要而對小區(qū)內(nèi)公共用地使用權(quán)實施征收，導(dǎo)致小區(qū)品質(zhì)和檔次下降，從而使主體房地產(chǎn)價值產(chǎn)生貶損。因此，該類征收補償價值的內(nèi)涵，是小區(qū)主體房地產(chǎn)因公共用地被征收而在價值上產(chǎn)生的貶損額度，即征收前后主體房地產(chǎn)市場價值的差額。
小區(qū)主體房地產(chǎn)價值的貶損評估，須權(quán)衡、分析兩方面的因素：
一方面，小區(qū)內(nèi)公共用地被征收，客觀上造成了小區(qū)公用設(shè)施數(shù)量的減少，降低了小區(qū)品質(zhì)，導(dǎo)致小區(qū)內(nèi)主體房地產(chǎn)價值發(fā)生貶損；
另一方面，也是更重要的，是征收的土地將作何用途，用來建設(shè)什么，該項建設(shè)將對小區(qū)產(chǎn)生何種影響。比如，征收的土地用來建設(shè)公園，改善環(huán)境景觀，那是重大的利好因素，小區(qū)價值將會得到顯著提升。本文所提背景是建設(shè)地鐵站點，地鐵站點的建設(shè)對主體房地產(chǎn)價值也是升值因素。如果建設(shè)垃圾填埋場或污水處理廠等，必將導(dǎo)致周邊房地產(chǎn)嚴(yán)重貶值，那就絕不僅僅是征地補償?shù)膯栴}，業(yè)主們會要求政府把房屋一起征收。
因此，評價小區(qū)主體房地產(chǎn)價值變動的影響因素，應(yīng)綜合考慮，不應(yīng)局限于某一方面。但從廈門市地鐵站點建設(shè)征收土地補償?shù)膶嵺`看，補償價值評估只考慮了前一方面的因素，忽視了后一方面的因素。從估價實務(wù)的角度出發(fā)，本文僅針對前一方面因素條件下的征收補償價值評估進行探討。
4 小區(qū)公共用地征收補償價值的評估方法
如前所述，小區(qū)公共用地征收補償價值的評估，其實質(zhì)是對小區(qū)主體房地產(chǎn)價值的貶損數(shù)額進行測算、分析，但目前尚缺少公允的、令人信服的評估參數(shù)或評估依據(jù)提供支撐。因此，在難以可靠測算小區(qū)主體房地產(chǎn)價值貶損額度的情況下，通過測算征收前后小區(qū)土地價值的差額來間接測算被征收土地的補償價值；或直接測算被征收土地的補償價值，無疑就成了具操作性的替代方案，而替代方案恰恰是目前評估所采用的辦法。
4.1 間接評估方法
間接評估方法，就是通過分別評估土地被征收前后小區(qū)土地價值的差額，來確定被征收土地補償價值的方法，類似于改變土地利用條件補地價評估。其要點：
�。�1）土地用途未發(fā)生改變。小區(qū)公共用地被征收，并未改變主體房屋的用途和性質(zhì)。因此，征收前小區(qū)土地是什么用途，征收后依然是什么用途。
�。�2）建筑面積未發(fā)生改變。征收的是道路、綠地、空地等小區(qū)公共用地使用權(quán)，地上建筑未被征收，依然保持原有建筑形態(tài)。
�。�3）容積率發(fā)生了變化。公共用地被征收，導(dǎo)致小區(qū)用地面積減少，但房屋并沒有減少。因此，征收后小區(qū)的建筑容積率升高了。
�。�4）建筑密度發(fā)生了變化。征收后，小區(qū)建筑占地面積未變，但用地面積減少，導(dǎo)致建筑密度升高了。
�。�5）不應(yīng)選擇假設(shè)開發(fā)法。假設(shè)開發(fā)法測算地價的前提，先需要測算房價。既然能夠測算出征收前后房價的變動，其貶損數(shù)額即為征收補償額，無需再測算地價。
�。�6）不應(yīng)選擇成本逼近法。位于中心城區(qū)的商品房用地，不宜采用成本逼近法。
�。�7）計算公式：
補償價值＝征收前小區(qū)土地價值－征收后小區(qū)土地價值
�。浇ㄖ娣e×（征收前樓面地價－征收后樓面地價）
�。秸魇涨坝玫孛娣e×征收前單位面積地價
－征收后用地面積×征收后單位面積地價
這種方法評估被征收土地使用權(quán)補償價值，容易得到公眾認(rèn)同，而且估價機構(gòu)對征收前后小區(qū)土地價值的評估也比較熟練，本文不再贅述。
4.2 直接評估方法
直接評估方法，就是直接以被征收的小區(qū)公共用地使用權(quán)為估價對象，評估其市場價值來確定被征收土地補償價值的方法。其要點：
（1）評估范圍的設(shè)定
補償價值的評估范圍，除了被征收的土地使用權(quán)本身，還應(yīng)包括地上附著物，如地面硬化、綠化及其他設(shè)施等；如小區(qū)配套的地下管線需要遷移、重建，而政府決定由小區(qū)業(yè)主自行建設(shè)時，還應(yīng)包括地下管線的遷移、重建費用。
�。�2）開發(fā)程度的設(shè)定
被征收土地的開發(fā)程度，應(yīng)當(dāng)設(shè)定為其實際開發(fā)程度。由于小區(qū)已經(jīng)建成，其開發(fā)程度至少包括：宗地內(nèi)外通路、通上水、通下水、通電、通信和場地平整，至于是否通燃氣，應(yīng)根據(jù)實際情況而定。
�。�3）土地用途和容積率的設(shè)定
土地用途和容積率應(yīng)當(dāng)根據(jù)被征收土地的現(xiàn)狀設(shè)定。因征收的土地是小區(qū)內(nèi)公用的道路、綠化或活動場所，征收后將用于建設(shè)地鐵站臺，其用途實質(zhì)上是從小區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)用地轉(zhuǎn)變成大市政的公共服務(wù)用地。參照《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017），其用途應(yīng)當(dāng)設(shè)定為公共管理與公共服務(wù)用地--公園與綠地；因征收的土地上沒有房屋，也不能再建房屋，容積率應(yīng)當(dāng)設(shè)定為0。
需要強調(diào)的是，盡管小區(qū)在建設(shè)時，已經(jīng)有規(guī)劃方面的批準(zhǔn)文件，但不能以規(guī)劃批準(zhǔn)的反映小區(qū)整體用地的用途和經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)當(dāng)成被征收土地的規(guī)劃條件進行評估。本文后續(xù)將予以詳細闡述。
（4）土地使用權(quán)類型與使用年限的設(shè)定
小區(qū)土地使用權(quán)原來就是通過出讓方式獲取的，因而土地使用權(quán)類型應(yīng)設(shè)定為出讓。
小區(qū)公共用地是用來保障整個小區(qū)主體房地產(chǎn)正常發(fā)揮使用功能的，因而其使用期限應(yīng)當(dāng)與小區(qū)內(nèi)主體房地產(chǎn)的土地使用期限保持一致。小區(qū)土地可能是綜合性用途，如住宅與商業(yè)混合等，各種用途土地使用期限長短不一，但公共用地應(yīng)保障其中最長的使用期限，故擇其長者設(shè)定。
（5）估價期日的設(shè)定
參照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2011年6月3日發(fā)布的《國有土地上房屋征收評估辦法》（建房〔2011〕77號），估價期日應(yīng)設(shè)定為征收決定公告之日。
（6）評估方法的選擇
公共管理與公共服務(wù)用地---公園與綠地交易極少又沒有單獨收益，且不具備開發(fā)潛力。因此，市場比較法、收益還原法和假設(shè)開發(fā)法都不適用，只能使用公示地價系數(shù)修正法或成本逼近法。而這兩種方法，恰好是《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》（GB/T 18508-2014）中所倡導(dǎo)的：評估“公共管理與公共服務(wù)和交通運輸用地”價格，“如缺少市場可比案例，可酌情選用成本逼近法與公示地價系數(shù)修正法。”
各地的基準(zhǔn)地價文件可能沒有制定與估價對象一致的公共管理與公共服務(wù)用地---公園與綠地的價格標(biāo)準(zhǔn)，評估時需根據(jù)用地形態(tài)、用地強度等，確定基準(zhǔn)地價文件中最為接近的用途作為參照用途，確定需參照的價格標(biāo)準(zhǔn)。并分析兩者之間在用地形態(tài)、用地強度上的差異，對參照的價格標(biāo)準(zhǔn)進行合理調(diào)整后，再進行其他因素修正。
采用成本逼近法對城區(qū)土地價格進行評估時，城區(qū)土地的取得，不是通過集體土地征收方式，而是通過房屋征收方式獲取的。因此，應(yīng)將區(qū)域內(nèi)房屋征收發(fā)生的客觀成本作為土地取得費用；地上附著物，如道路、綠地、文體設(shè)施、地下管線等的客觀建設(shè)成本列為土地開發(fā)費用。
5 被征收土地用途和容積率設(shè)定的原因
如前所述，直接測算被征收土地補償價值時，應(yīng)將土地用途設(shè)定為公共管理與公共服務(wù)用地---公園與綠地，容積率設(shè)定為0，而不能采用小區(qū)建設(shè)時已有的規(guī)劃設(shè)計指標(biāo)。為何又不能用這些指標(biāo)來評估被征收土地的補償價值呢？主要基于以下理由：
�。�1）規(guī)劃部門審批的規(guī)劃設(shè)計條件，是針對小區(qū)整個建設(shè)項目的總體性界定。在此基礎(chǔ)上，評估機構(gòu)評估地價，土地管理部門出讓土地使用權(quán)，其前提就是把建設(shè)用地當(dāng)成一個不可分割的整體，因而是整體性出讓，整體性評估。而總體指標(biāo)并不適用于局部，比如，一群人的平均身高是1.7米，平均年齡為30歲，并不能推定這群人中某一部分人的平均身高也是1.7米，平均年齡也是30歲。
�。�2）任何建設(shè)項目的土地用途，除了規(guī)劃上批準(zhǔn)的主要用途，均包括道路用地、綠化用地等輔助性設(shè)施用地，實質(zhì)上都是混合性用地。在規(guī)劃設(shè)計中，建筑占地面積多少，綠化用地面積多少，哪些地方蓋房，哪些地方修路，哪些地方是綠地，哪些地方是文體活動場所，都做出了詳細的規(guī)定，這在總平面圖上一目了然，而小區(qū)現(xiàn)狀就是遵循規(guī)劃設(shè)計要求進行建設(shè)的結(jié)果。因此，不采用整體性規(guī)劃指標(biāo)，而按照被征收土地的利用現(xiàn)狀來設(shè)定其用途和容積率，并未違背規(guī)劃。被征收土地的現(xiàn)狀是什么？就是綠地、道路及文體活動場所，沒有房屋，而且也不允許再建房屋。
（3）能否利用小區(qū)總體經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)測算出單位地價，據(jù)以確定被征收土地的價值？不科學(xué)，也不合理。這種做法的實質(zhì)，就是把總體指標(biāo)運用到了局部上。各部分土地的具體用途不同，容積率不同，其價值就存在很大差異，不能用平均地價掩蓋其差異。在商品房開發(fā)項目中，土地之所以有價值，就在于其能被用來建設(shè)商品房以獲取收益，因而土地價值絕大部分都集中在建筑占地上，而綠化、道路用地等，只起著輔助性作用，其價值遠低于建筑占地，這就是效用－價值原則。
本文僅代表該文作者個人看法，不代表中估協(xié)觀點，歡迎討論交流。
