城市更新中歷史風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目的評(píng)估思考
劉廣宜 張媛君
（上海百盛房地產(chǎn)估價(jià)有限責(zé)任公司 上海 200135）
摘 要：本文針對(duì)歷史風(fēng)貌保護(hù)對(duì)出讓地價(jià)評(píng)估帶來(lái)的影響和疑難問(wèn)題，研究了現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、操作口徑，探討了歷史風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目地價(jià)評(píng)估的技術(shù)路線和注意事項(xiàng)，并提出了具體的評(píng)估技術(shù)思路和工作要求。最后，就進(jìn)一步做好帶歷史風(fēng)貌保護(hù)建筑地塊出讓評(píng)估工作提出了對(duì)策建議。
關(guān)鍵詞：歷史風(fēng)貌保護(hù) 土地出讓評(píng)估 新問(wèn)題
上海見(jiàn)證了我國(guó)近代史的變遷，遺留的歷史風(fēng)貌建筑是城市文化底蘊(yùn)和歷史記憶的體現(xiàn)。在當(dāng)前上海城市更新高質(zhì)量發(fā)展的背景下，歷史風(fēng)貌建筑保護(hù)成為當(dāng)前土地征收、出讓中越來(lái)越多需要考慮的因素。新的情況不斷涌現(xiàn)，成本收益倒掛，地價(jià)評(píng)估中如何對(duì)風(fēng)貌保護(hù)要素進(jìn)行考慮成為各方關(guān)注的問(wèn)題。
1 城市更新中歷史風(fēng)貌保護(hù)的發(fā)展背景
1.1 中心城區(qū)舊改大力推進(jìn)
石庫(kù)門(mén)、上海里弄是上海城市文化的重要組成部分。從2017年起，上海市委、市政府將舊區(qū)改造方式由“拆改留并舉，以拆除為主”調(diào)整為“留改拆并舉，以保留保護(hù)為主”，明確堅(jiān)持“留改拆”并舉，深化城市有機(jī)更新，強(qiáng)化歷史風(fēng)貌保護(hù)的總體工作思路，提出730萬(wàn)平方米里弄建筑應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)、保留的總體目標(biāo)。
到“十三五”末，上海市黃浦區(qū)老城廂區(qū)域、金陵?yáng)|路區(qū)域，靜安區(qū)張園、安康苑項(xiàng)目，虹口區(qū)北外灘區(qū)域等一批以保留保護(hù)為主的舊改項(xiàng)目順利實(shí)施。“十四五”期間，上海提出了要全面完成中心城區(qū)成片、零星的舊改工作。舊改工作的順利推進(jìn)，既完成了保障和改善民生的任務(wù)，同時(shí)也助推歷史風(fēng)貌保護(hù)成為中心城區(qū)城市更新土地開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)和熱點(diǎn)。
1.2 歷史風(fēng)貌保護(hù)政策日臻健全
自2003年開(kāi)始，上海市政府就對(duì)歷史文化遺產(chǎn)出臺(tái)了嚴(yán)格的保護(hù)制度。為了在城市化進(jìn)程中確保具有歷史和文化價(jià)值的建筑及其所在區(qū)域得到有效保護(hù)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)合理的土地利用和城市發(fā)展，當(dāng)前城市更新已基本形成了以歷史風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目為附加支持條件的相對(duì)完備的政策體系。
1.3 歷史風(fēng)貌地塊出讓顯著增加
基于城市更新高質(zhì)量發(fā)展的需求和歷史風(fēng)貌保護(hù)相關(guān)的法規(guī)政策文件密集出臺(tái)，特別是在首次提出歷史風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目可帶保護(hù)保留建筑定向出讓后，上海市尤其是中心城區(qū)的土地出讓中，涉及歷史風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目的地塊數(shù)量顯著增加。
以黃浦、靜安、虹口等中心區(qū)域?yàn)槔�，�?jù)上海市土地市場(chǎng)2020年—2024年一季度期間的數(shù)據(jù)，內(nèi)環(huán)以內(nèi)住宅、商服等經(jīng)營(yíng)性國(guó)有建設(shè)用地出讓共計(jì)約50余幅，其中帶風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目地塊共計(jì)約40幅，整體占比約80%，部分行政區(qū)風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目地塊占比超過(guò)90%。
除招拍掛方式，中心城區(qū)風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目按當(dāng)前政策，大部分采用協(xié)議出讓方式，有一二級(jí)聯(lián)動(dòng)項(xiàng)目，也有公開(kāi)遴選項(xiàng)目。風(fēng)貌實(shí)施主體遴選是通過(guò)公開(kāi)評(píng)估、綜合打分的方式擇優(yōu)確認(rèn)實(shí)施主體，參與主體逐漸多元化，吸引了央國(guó)企、外資、民營(yíng)等各類開(kāi)發(fā)商參與。
在城市更新進(jìn)程不斷加速的今天，歷史風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目愈發(fā)受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。因此，本文將探討歷史風(fēng)貌保護(hù)在土地出讓評(píng)估時(shí)產(chǎn)生的相關(guān)問(wèn)題及對(duì)策。
2 歷史風(fēng)貌保護(hù)土地評(píng)估中的新問(wèn)題
在土地出讓地價(jià)評(píng)估中，涉及歷史風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目的評(píng)估條件通常也較為復(fù)雜，由此產(chǎn)生許多非“傳統(tǒng)”評(píng)估新問(wèn)題，估價(jià)機(jī)構(gòu)亟需探索研究，從而在實(shí)踐中統(tǒng)一評(píng)估技術(shù)路線，確保地價(jià)評(píng)估的合理性。
2.1 地價(jià)評(píng)估中如何綜合風(fēng)貌保護(hù)影響因素
歷史風(fēng)貌保護(hù)對(duì)地價(jià)評(píng)估的影響因素是多方面的。如何綜合風(fēng)貌保護(hù)影響因素是歷史風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目出讓地價(jià)評(píng)估的新問(wèn)題。
2.1.1 房?jī)r(jià)的確定
歷史風(fēng)貌保護(hù)建筑有其特有的歷史文化價(jià)值，其開(kāi)發(fā)完成后的房?jī)r(jià)確定需充分考慮歷史文化價(jià)值等附加價(jià)值。然而目前結(jié)合歷史風(fēng)貌保護(hù)要求更新改造完成的低密度住宅和商辦項(xiàng)目可比案例較少，如果缺乏同類可比實(shí)例，只能通過(guò)其他區(qū)域間接修正。然而不同情形下的歷史風(fēng)貌保護(hù)方案對(duì)土地利用、建筑物形態(tài)、樓層布局的設(shè)置都會(huì)產(chǎn)生影響，歷史文化價(jià)值也難以準(zhǔn)確量化，可比性存在較大的差異，由此導(dǎo)致了開(kāi)發(fā)完成后的房?jī)r(jià)較難確定。
2.1.2 歷保方式對(duì)建設(shè)成本的影響
風(fēng)貌保護(hù)更新形式有像張園、東斯文里石庫(kù)門(mén)群這類集成式的城市更新，也有零星地保護(hù)更新。歷史風(fēng)貌保護(hù)要求一般會(huì)帶來(lái)建設(shè)成本增加，而不同歷保方式會(huì)對(duì)建設(shè)成本影響也是不同的。
風(fēng)貌保護(hù)要求通常會(huì)按照不同保護(hù)等級(jí)設(shè)置文保單位及優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)范圍，重點(diǎn)保護(hù)風(fēng)貌界面以及肌理保護(hù)范圍等。范圍內(nèi)的歷史保護(hù)建筑，保護(hù)等級(jí)最高的是優(yōu)秀歷史建筑、文物保護(hù)單位、文物保護(hù)點(diǎn)等保護(hù)建筑，保護(hù)建筑不得拆除，只能對(duì)內(nèi)部進(jìn)行局部裝修改造。其他更新方式主要有規(guī)劃保留、拆除復(fù)建、拆除新建三類，規(guī)劃保留中部分特別重要的建筑不得拆除，其他主要針對(duì)外立面不得改變，結(jié)構(gòu)布局和內(nèi)部裝飾等均允許改變。新建建筑只需延續(xù)里弄建筑的立面特征風(fēng)格。
由此看出，建筑物保留修繕、改擴(kuò)建、還是拆除后肌理復(fù)建等保護(hù)更新方式的差異，決定其對(duì)建設(shè)成本的影響較難量化。
2.1.3 其他成本影響的因素
由于地塊出讓附帶歷史風(fēng)貌保護(hù)要求，地下空間也會(huì)受保護(hù)保留建筑影響開(kāi)發(fā)難度加大，建設(shè)成本增加。開(kāi)發(fā)周期方面，通常此類項(xiàng)目的實(shí)際開(kāi)發(fā)周期一般在3—4年以上，且若嚴(yán)格按照《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價(jià)評(píng)估技術(shù)規(guī)范》（“4號(hào)文”）要求，開(kāi)發(fā)周期取值也與項(xiàng)目實(shí)際情況大部分不相符。
在當(dāng)前“房地聯(lián)動(dòng)”機(jī)制下，為實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)價(jià)值最大化，以及成本和收益的平衡，歷史風(fēng)貌地塊的規(guī)劃多以低密度和超高層建筑組合方式，并需要對(duì)地下進(jìn)行深度開(kāi)挖。以中海·順昌玖里項(xiàng)目為例，地塊容積率3.7，規(guī)劃高度150米超高層住宅，平面布局則以低密度風(fēng)貌建筑為主，因此開(kāi)發(fā)成本遠(yuǎn)高于一般開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。
2.2 歷史風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目保留建筑物價(jià)值如何考慮
歷史風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目大多帶保護(hù)保留建筑出讓。按照“4號(hào)文”對(duì)有地上建筑物的土地出讓評(píng)估的要求：“對(duì)土地連同建筑物或構(gòu)筑物整體一并出讓的，出讓評(píng)估按出讓時(shí)的規(guī)劃建設(shè)條件進(jìn)行。當(dāng)出讓時(shí)以及出讓后不改變現(xiàn)狀、不重新設(shè)定規(guī)劃建設(shè)條件的，評(píng)估結(jié)果等于凈地價(jià)加地上建筑物重置價(jià)減去折舊，當(dāng)出讓時(shí)重新設(shè)定規(guī)劃建設(shè)條件的，評(píng)估結(jié)果等于新設(shè)定規(guī)劃建設(shè)條件下的凈地價(jià)減去場(chǎng)內(nèi)拆平工作費(fèi)用”。
對(duì)于土地連同歷史風(fēng)貌保護(hù)建筑整體一并出讓的項(xiàng)目，目前缺乏專門(mén)的評(píng)估技術(shù)規(guī)范。實(shí)際上，在具體評(píng)估時(shí)，保留建筑物價(jià)值如何考慮還存在爭(zhēng)議和各種做法。觀點(diǎn)1：應(yīng)該嚴(yán)格按照“4號(hào)文”規(guī)定，對(duì)歷史保護(hù)建筑物價(jià)值需評(píng)估，在評(píng)估結(jié)果中區(qū)分列示地價(jià)和建筑物價(jià)值。觀點(diǎn)2：歷史風(fēng)貌保護(hù)對(duì)于“4號(hào)文”不適用，由于歷盡歲月，改造修繕成本可能遠(yuǎn)高于其現(xiàn)狀經(jīng)濟(jì)價(jià)值，從經(jīng)濟(jì)性角度出發(fā)，不宜采用“地+房”的方式評(píng)估出讓地價(jià)，特別是不少舊改風(fēng)貌地塊前期成本高于出讓地價(jià)，向一級(jí)開(kāi)發(fā)單位再收取建筑物現(xiàn)值不合理，評(píng)估土地市場(chǎng)價(jià)格即可。觀點(diǎn)3：可直接評(píng)估帶建筑物條件下的地價(jià)，優(yōu)選剩余法考慮風(fēng)貌保護(hù)的成本。
2.3 騎樓、陽(yáng)臺(tái)、地上連廊等擴(kuò)大用地評(píng)估
對(duì)于歷史風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目，在保護(hù)方案研究深化的過(guò)程中，可能會(huì)帶出許多新的問(wèn)題，如沿街騎樓空間、保留建筑陽(yáng)臺(tái)、跨地塊地上連通道等突破了建設(shè)用地紅線這類“非傳統(tǒng)”的擴(kuò)大用地需要評(píng)估。
例如：為解決沿街風(fēng)貌保護(hù)利用與市政交通功能的矛盾，金陵?yáng)|路歷史風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目土地出讓時(shí)，創(chuàng)新提出道路與騎樓、陽(yáng)臺(tái)等地上分層管控與出讓的模式。對(duì)地上0-6米騎樓建筑的立柱及占地、6米以上范圍內(nèi)的保留騎樓建筑及用地出讓，而地下-3米至地上6米間的空間（除騎樓立柱外）及用地仍屬道路市政交通。
金陵?yáng)|路歷史風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目在陽(yáng)臺(tái)的具體出讓高度也存在有3.5米、4.5米、4.6米、8米等多種情況，按方案具體位置而定。目前上海尚沒(méi)有對(duì)騎樓、陽(yáng)臺(tái)、跨地塊地上連通道等這類地上空間用地評(píng)估的技術(shù)規(guī)范或明確的技術(shù)路線。
3 歷史風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目評(píng)估中難點(diǎn)的對(duì)策思考
3.1 評(píng)估方法的選用
對(duì)于歷史風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目的評(píng)估，宜優(yōu)先選用剩余法和市場(chǎng)比較法。采用剩余法評(píng)估，能通過(guò)考慮建筑的形態(tài)、布局及其附加的歷史文化價(jià)值對(duì)地價(jià)的影響，還原整個(gè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程，其評(píng)估結(jié)果能充分體現(xiàn)出多種風(fēng)貌保護(hù)影響因素。宜盡量選取同類風(fēng)貌保護(hù)更新項(xiàng)目的售價(jià)和租金作為比較實(shí)例，以確定房?jī)r(jià)。建設(shè)成本針對(duì)不同風(fēng)貌保護(hù)的更新方式，參考同類建設(shè)工程造價(jià)信息或征詢專業(yè)機(jī)構(gòu)意見(jiàn)。若存在建筑物平移、地下工程開(kāi)挖等相關(guān)費(fèi)用增加，也可在建設(shè)成本中充分考慮。開(kāi)發(fā)周期根據(jù)“4號(hào)文”要求取值的基礎(chǔ)上，可在開(kāi)發(fā)利潤(rùn)率取值時(shí)根據(jù)實(shí)際情況給予合理的利潤(rùn)空間。
采用市場(chǎng)比較法評(píng)估時(shí)，可選擇帶歷史風(fēng)貌保護(hù)要求的地塊作為比較實(shí)例，由于每個(gè)地塊歷史風(fēng)貌保護(hù)要求存在差異，需逐個(gè)分析實(shí)際情況，根據(jù)歷史文化價(jià)值、歷保規(guī)模、建設(shè)成本等進(jìn)行修正。
公示地價(jià)系數(shù)修正法和成本逼近法根據(jù)“4號(hào)文”的要求必須二選一。基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法作為最常用的公示地價(jià)系數(shù)修正法，雖然暫無(wú)專門(mén)關(guān)于歷史風(fēng)貌保護(hù)影響的修正項(xiàng)，且方法運(yùn)用要求不得自行增加修正項(xiàng)，可選擇在估價(jià)結(jié)果確定時(shí)予以分析說(shuō)明�？紤]歷保項(xiàng)目往往成本收益倒掛，相較成本逼近法，基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法更具操作性。
綜上所述，在現(xiàn)行政策法規(guī)與評(píng)估技術(shù)規(guī)范要求下，宜采用剩余法或市場(chǎng)比較法，以及基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法來(lái)評(píng)估地價(jià)。風(fēng)貌保護(hù)和歷保建筑對(duì)地價(jià)評(píng)估的影響估價(jià)方法中會(huì)有不同的處理方式，在結(jié)果確定時(shí)要保證價(jià)值內(nèi)涵的統(tǒng)一，剩余法或市場(chǎng)比較法更能客觀反映歷史風(fēng)貌條件對(duì)地價(jià)的影響，可適當(dāng)提高在估價(jià)結(jié)果確定的權(quán)重，反之基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法可合理調(diào)整和予以較低的權(quán)重。
3.2 對(duì)于歷史風(fēng)貌保留建筑物出讓評(píng)估的分類與甄別
“4號(hào)文”對(duì)于有地上建筑物出讓的要求，主要包括以下兩種情況：一是不改變現(xiàn)狀、不重新規(guī)劃；二是重新規(guī)劃、場(chǎng)內(nèi)拆平。評(píng)估時(shí)需要甄別歷史風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目具體保護(hù)方案。
3.2.1 帶可維持使用的歷史保護(hù)建筑的土地出讓
當(dāng)現(xiàn)狀用途和新規(guī)劃用途基本相符，地塊范圍內(nèi)保護(hù)建筑（主要包括優(yōu)秀歷史建筑、文物保護(hù)單位、文物保護(hù)點(diǎn)）通過(guò)維護(hù)修繕或重新裝修后能繼續(xù)維持使用，并由開(kāi)發(fā)商持有經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目，可考慮按凈地價(jià)加上建筑物的現(xiàn)值的方式確定（政企合作舊改項(xiàng)目除外）。另外對(duì)于保護(hù)建筑要求修繕完成后無(wú)償移交當(dāng)?shù)卣块T(mén)，此種情況下也不宜再加建筑物現(xiàn)值。
3.2.2 其他帶“保留”建筑的土地出讓
帶“保留”建筑更新方式主要包括規(guī)劃保留、拆除復(fù)建、拆除新建三類，根據(jù)出讓后確定的歷保方案，一般都是風(fēng)貌保護(hù)地塊與相鄰地塊組合，或保留建筑與新建建筑相結(jié)合，都是重新規(guī)劃，雖然保留了部分歷史風(fēng)貌建筑，但歷史風(fēng)貌建筑的保護(hù)需要投入明顯高于新建建筑的修繕維護(hù)或復(fù)建成本，因此與前文所述4號(hào)文中兩種情形并不相符，因此評(píng)估結(jié)果不采用“4號(hào)文”的這一條規(guī)定，即不是考慮凈地價(jià)加上建筑物價(jià)值或減去拆平費(fèi)用，而是將歷史建筑的保護(hù)修繕作為項(xiàng)目用地出讓的附帶條件，在地價(jià)評(píng)估中綜合考慮歷史風(fēng)貌保護(hù)的影響。
實(shí)際評(píng)估中，還需要考慮實(shí)際交地情況的差異。若交地時(shí)已將保留建筑外，其他可拆除建筑全部拆平為凈地，評(píng)估時(shí)可按上述方式處理。若交地時(shí)，地塊內(nèi)需要拆除復(fù)建、拆除新建的建筑占有較大比例，可參照“4號(hào)文”，對(duì)土地開(kāi)發(fā)程度進(jìn)行修正，扣除場(chǎng)地平整的相關(guān)費(fèi)用。
3.3 騎樓、陽(yáng)臺(tái)、地上連通道等空間出讓評(píng)估思考
騎樓、陽(yáng)臺(tái)、地上連通道等地上空間用地出讓評(píng)估，量化出開(kāi)發(fā)價(jià)值或是建設(shè)成本對(duì)超出道路紅線與否的地價(jià)細(xì)微變化是非常困難的，當(dāng)前上海的基準(zhǔn)地價(jià)等文件也尚未建立對(duì)地上空間用地價(jià)格的修正體系。對(duì)于新增騎樓、陽(yáng)臺(tái)等地上空間的擴(kuò)大用地，為體現(xiàn)用地條件改變差異，在實(shí)際評(píng)估中只能考慮按照土地面積擴(kuò)大，容積率改變等土地利用條件調(diào)整的情況核算地價(jià)增加額。對(duì)于地上連通道的擴(kuò)大評(píng)估，可考慮按照連通的用途確定連通道的用途，并考慮樓層位置的差異。
另外，對(duì)于此類城市更新中由歷史風(fēng)貌保護(hù)對(duì)出讓地價(jià)評(píng)估帶來(lái)的新問(wèn)題，也可類比地下空間的處理方法，嘗試探索建立地上空間分層出讓的修正體系。
4 結(jié)論
綜上，通過(guò)本文對(duì)歷史風(fēng)貌保護(hù)對(duì)出讓地價(jià)評(píng)估帶來(lái)的影響和疑難問(wèn)題可以看出，新形勢(shì)下估價(jià)行業(yè)、估價(jià)機(jī)構(gòu)、估價(jià)從業(yè)人員迎來(lái)了新要求。2023年，上海市針對(duì)城市更新創(chuàng)新提出了“三師”聯(lián)創(chuàng)機(jī)制，責(zé)任評(píng)估師應(yīng)運(yùn)而生，在城市更新中被賦予更高使命。
作為專業(yè)從業(yè)人員，我們除了需對(duì)歷史風(fēng)貌保護(hù)要求所產(chǎn)生的非“傳統(tǒng)”評(píng)估情況研究解決對(duì)策，還應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)知識(shí)儲(chǔ)備、完善估價(jià)理論體系，探索建立歷史風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目的多功能綜合價(jià)值評(píng)估體系，發(fā)揮估價(jià)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員專業(yè)作用，推動(dòng)自然資源事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
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