基于城市品質(zhì)提升的低效用地再開發(fā)方案研究
宋薇 羅洋洋
（武漢永業(yè)賽博能規(guī)劃勘測有限公司 武漢 430000）
摘 要：目的：結(jié)合當(dāng)下建設(shè)高品質(zhì)城市的目標(biāo)，對城市品質(zhì)作出科學(xué)、可量化的評價(jià)，建構(gòu)以提升城市品質(zhì)為導(dǎo)向的低效用地再開發(fā)方案。研究結(jié)論：本文主要從提升城市品質(zhì)的角度出發(fā)，構(gòu)建了城鎮(zhèn)低效用地評價(jià)指標(biāo)體系和城市品質(zhì)綜合評價(jià)體系，并結(jié)合評價(jià)方法與結(jié)果探索城市品質(zhì)提升導(dǎo)向下低效用地再開發(fā)的路徑，最后針對評價(jià)區(qū)城鎮(zhèn)低效用地典型案例進(jìn)行實(shí)證研究，設(shè)計(jì)提出基于城市品質(zhì)提升的低效用地再開發(fā)方案。
關(guān)鍵詞：城市品質(zhì) 低效用地再開發(fā) 實(shí)證研究
1 引言
隨著“三區(qū)三線”成果的正式啟用，基本框定了城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展空間，對深化資源節(jié)約集約高效利用提出更加迫切要求。加強(qiáng)自然資源總量管理，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，逐年減少新增建設(shè)用地，大力促進(jìn)存量建設(shè)用地盤活利用，提升自然資源配置效率，提高自然資源利用質(zhì)量，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是必然趨勢。
關(guān)于城鎮(zhèn)低效用地的內(nèi)涵，相關(guān)政策文件或國內(nèi)學(xué)者仍尚未形成較為統(tǒng)一的表述。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)往往強(qiáng)調(diào)通過土地的用途調(diào)整實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)效益的提升和結(jié)構(gòu)布局的優(yōu)化，落腳點(diǎn)仍在于對地塊本身的整理和優(yōu)化利用。而本文將城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)作為城市更新的一種重要手段對其進(jìn)行討論，更側(cè)重于在地塊優(yōu)化利用的基礎(chǔ)上對城市空間形象與功能的綜合提升，通過規(guī)劃調(diào)整和功能的重新設(shè)計(jì)，使土地脫離原先低效利用的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)相應(yīng)城市空間的功能提升和物質(zhì)形態(tài)再塑的一種城市更新手段。
目前，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)多側(cè)重于低效用地的認(rèn)定以及再開發(fā)模式的探索等方面，城市品質(zhì)很少涉及。本文通過深入解構(gòu)城市品質(zhì)的內(nèi)涵，剖析其構(gòu)成要素，為城市品質(zhì)綜合評價(jià)體系的構(gòu)建和針對性的策略提出理論基礎(chǔ)，推動(dòng)城市品質(zhì)理論研究的發(fā)展。
2 城鎮(zhèn)低效用地認(rèn)定思路和城市品質(zhì)綜合評價(jià)體系構(gòu)建
2.1 城鎮(zhèn)低效用地認(rèn)定
2.1.1 城鎮(zhèn)低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)
以建設(shè)用地利用現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，開展全面調(diào)查，具體包括利用現(xiàn)狀調(diào)查、權(quán)屬調(diào)查、相關(guān)建筑信息調(diào)查和經(jīng)濟(jì)效益調(diào)查，根據(jù)城鎮(zhèn)用地現(xiàn)狀用途，采用定性和定量相結(jié)合的方法，判定城鎮(zhèn)低效用地。
2.1.1.1 定性判斷
城鎮(zhèn)低效用地是指第三次全國國土調(diào)查已經(jīng)確定為建設(shè)用地，符合國土空間總體規(guī)劃，目前布局散亂、利用粗放、基礎(chǔ)設(shè)施差、建筑危舊、用途不合理的存量建設(shè)用地。城鎮(zhèn)低效用地可以分為如下幾類：
低效城鎮(zhèn)用地：指在城鎮(zhèn)建設(shè)擴(kuò)展過程中，逐步形成的布局散亂、用途不合理、基礎(chǔ)設(shè)施落后、房屋建筑時(shí)間久遠(yuǎn)且質(zhì)量差、建筑密集或零城鎮(zhèn)建設(shè)用地
低效工礦用地：指利用粗放、土地利用效率低、投入產(chǎn)出水平較低的工業(yè)企業(yè)用地；國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地；“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地；低于有關(guān)土地使用標(biāo)準(zhǔn)或未達(dá)到土地供應(yīng)時(shí)約定的開發(fā)利用程度或經(jīng)節(jié)約集約用地評價(jià)認(rèn)定為低效的工礦倉儲用地。
2.1.1.2 定量評價(jià)
通過認(rèn)定原則，在調(diào)查區(qū)域內(nèi)構(gòu)建相關(guān)指標(biāo)體系來對城鎮(zhèn)低效用地進(jìn)行評價(jià)，主要思路為：通過對前面確定的調(diào)查對象，從土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、消防安全、建筑質(zhì)量、空間布局、畝均產(chǎn)值、畝均稅收等方面選擇評價(jià)指標(biāo)，對評價(jià)單元指標(biāo)進(jìn)行整理與分析，采取相應(yīng)的方法計(jì)算各指標(biāo)權(quán)重，同時(shí)對指標(biāo)進(jìn)行理想值指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化，最終計(jì)算各單元的土地利用分值情況，根據(jù)計(jì)算的分值判定每個(gè)單元建設(shè)用地利用是否低效。
2.1.2 構(gòu)建城鎮(zhèn)低效用地評價(jià)指標(biāo)體系
2.1.2.1 評價(jià)技術(shù)路線
制定如下技術(shù)路線：
2.1.2.2 定量指標(biāo)體系
在內(nèi)業(yè)分析和外業(yè)調(diào)查的基礎(chǔ)上，運(yùn)用多因素多因子綜合評價(jià)方法，選取因素因子體系，采用特爾斐專家征詢法，確定影響因素因子及其權(quán)重。采用相對值法計(jì)算土地評價(jià)因素的作用分，按（0-100）區(qū)間賦分，因素指標(biāo)優(yōu)劣與作用分的關(guān)系按正相關(guān)設(shè)置，因素條件越好，作用分越高。最終確定城鎮(zhèn)低效用地認(rèn)定指標(biāo)體系如下：
2.1.3 評價(jià)指標(biāo)權(quán)重的確定
參考《城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價(jià)規(guī)程》和《城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價(jià)操作手冊》要求，采用特爾斐法確定評價(jià)指標(biāo)權(quán)重。根據(jù)專家應(yīng)具有權(quán)威性、廣泛性、代表性和熟悉不同城市的建設(shè)用地利用狀況以及專家人數(shù)適宜的原則，邀請相應(yīng)數(shù)量的專家，用特爾斐法確定城鎮(zhèn)低效用地評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重值。經(jīng)過多輪的權(quán)重調(diào)查打分，方差檢驗(yàn)結(jié)果無顯著差異性后，取最后一輪的權(quán)重調(diào)查專家賦值的均值為評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重值。
2.1.4 理想值確定
評價(jià)工作應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)、政策、規(guī)劃等，科學(xué)合理確定評價(jià)指標(biāo)的理想值標(biāo)準(zhǔn)。
2.1.5 低效用地認(rèn)定結(jié)果
2.1.5.1 定性判斷初步認(rèn)定結(jié)果
課題組在調(diào)查區(qū)域劃分的過程中，結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況，從土地利用效率（現(xiàn)場調(diào)查廠區(qū)內(nèi)有連片大面積空地）、生產(chǎn)經(jīng)營狀況（效益不好或停產(chǎn)、破產(chǎn)）、安全生產(chǎn)和環(huán)保要求（化工企業(yè)關(guān)改搬轉(zhuǎn)）、棚戶區(qū)改造計(jì)劃、老舊小區(qū)改造計(jì)劃等指標(biāo)維度，對調(diào)查范圍內(nèi)的建設(shè)用地進(jìn)行綜合分析、定性判斷。
2.1.5.2 定量評價(jià)最終認(rèn)定結(jié)果
在定性判斷基礎(chǔ)上，按照總分頻率直方圖法分別調(diào)查單元的土地利用指數(shù)進(jìn)行分值區(qū)段劃分。
2.2 城市品質(zhì)綜合評價(jià)體系構(gòu)建
2.2.1 評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建
研究將“城市品質(zhì)”作為評價(jià)指標(biāo)目標(biāo)層，將經(jīng)濟(jì)品質(zhì)、設(shè)施品質(zhì)、生態(tài)品質(zhì)、特色品質(zhì)、文化品質(zhì)作為評價(jià)的準(zhǔn)則層，選擇12個(gè)評價(jià)指標(biāo)，建立如表所示的城市品質(zhì)綜合評價(jià)指標(biāo)體系。
2.2.2 評價(jià)指標(biāo)權(quán)重的確定
評價(jià)指標(biāo)權(quán)重確定主要有三種方法：特爾菲測定法、因素成對比較法和層次分析法，本次城市品質(zhì)綜合評價(jià)指標(biāo)權(quán)重確定選用特爾菲法。
2.2.3 指標(biāo)整理
結(jié)合確定的城市品質(zhì)綜合評價(jià)指標(biāo)體系，將所有指標(biāo)分類建立相應(yīng)圖層。
按各影響因子分布類型及對城市品質(zhì)的影響方式不同可分為點(diǎn)狀因素、線狀因素、面狀因素三種類型。點(diǎn)狀因子相對整個(gè)城市范圍而言為點(diǎn)狀分布，其對城市品質(zhì)的影響既與因子涉及的設(shè)施規(guī)模有關(guān)，又與距設(shè)施的相對距離有關(guān)，如城市公園綠地、公共交通服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)等；線狀因子主要是呈線狀分布的影響設(shè)施，其對城市品質(zhì)的影響與點(diǎn)狀因子類似，既與設(shè)施規(guī)模有關(guān)，又與距設(shè)施的相對距離有關(guān)等；面狀因子呈片狀均勻分布，具有全域覆蓋性質(zhì)，其對城市品質(zhì)的影響僅與因子指標(biāo)有關(guān)系，如人均地區(qū)生產(chǎn)總值、品質(zhì)產(chǎn)業(yè)分布等。
2.2.4 指標(biāo)分析
指標(biāo)分析就是根據(jù)各種指標(biāo)對城市品質(zhì)的影響特點(diǎn)、影響規(guī)律進(jìn)行分析，并分別以適宜的方法將其對城市品質(zhì)影響程度量化的過程。該過程主要包括：按照功能指標(biāo)計(jì)算其規(guī)模指數(shù)、功能分，計(jì)算各指標(biāo)因子服務(wù)半徑。
因子規(guī)模指數(shù)、功能分計(jì)算方法：
通過對各因子空間實(shí)體的規(guī)模、等級等指標(biāo)進(jìn)行量化賦分計(jì)算規(guī)模指數(shù)，并對因子規(guī)模指數(shù)或分級因子平均規(guī)模指數(shù)進(jìn)行極值標(biāo)準(zhǔn)化，求出因子實(shí)體影響的功能分，標(biāo)準(zhǔn)化值的范圍為[0，100]。
若因素對城市品質(zhì)的影響僅與因素指標(biāo)值有關(guān)，則為面狀因子。其作用分公式如下：
若因素對城市品質(zhì)的影響既與因素涉及的設(shè)施規(guī)模有關(guān)又與距設(shè)施的相對距離有關(guān)，則為點(diǎn)、線狀因素。
其功能分公式如下：
2.2.5 評價(jià)單元分值計(jì)算
根據(jù)城市品質(zhì)綜合評價(jià)指標(biāo)體系及計(jì)算出的相應(yīng)指標(biāo)權(quán)重，得出各城市子品質(zhì)評價(jià)結(jié)果及城市品質(zhì)綜合評價(jià)結(jié)果。
3 實(shí)證研究——以湖北省鐘祥市為例
3.1 研究區(qū)概況
鐘祥地處湖北省中部，漢江平原北端，境內(nèi)山地、丘陵、平原、江河、湖泊兼而有之。鐘祥是連東西、跨南北的重要交通要道和物流集散地，是中西部地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)紐帶。2022年，全市地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）640.21億元。鐘祥市處于高質(zhì)量發(fā)展的重要機(jī)遇期，此時(shí)深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，既可以充分盤活存量建設(shè)用地，釋放出有效的用地空間，滿足發(fā)展的用地需求，又可以減少對農(nóng)用地特別是耕地的占用，做到保障與保護(hù)的有效銜接、和諧統(tǒng)一，同時(shí)促進(jìn)全市城鎮(zhèn)更新改造和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
3.2 低效用地現(xiàn)狀分析
本次認(rèn)定低效用地中低效城鎮(zhèn)用地占比38.00%，低效工礦用地占比62.00%，平均容積率低于1，低效城鎮(zhèn)用地的土地利用強(qiáng)度總體上偏低。
空間分布上，鐘祥市各類城鎮(zhèn)低效用地分布較為分散，其中低效工礦用地主要分布在鐘祥市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)以及南湖開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)；低效城鎮(zhèn)用地主要分布在郢中街道辦老城區(qū)，城北皇莊村，城東鏡月湖北片區(qū)等地，這些低效城鎮(zhèn)大都建成時(shí)間長，建筑使用時(shí)間較長，房屋基本以多層或低層，建筑破舊程度高，基礎(chǔ)設(shè)施配套落后。
為便于后期開發(fā)方式等的確定，根據(jù)前期現(xiàn)場調(diào)查，以及資料收集的結(jié)果，對鐘祥市城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并根據(jù)每個(gè)單元最核心的現(xiàn)狀對鐘祥市城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀進(jìn)行分類，共分為以下9種現(xiàn)狀類型：
停產(chǎn)、空置：指因自身經(jīng)營不善或不符合產(chǎn)業(yè)政策或產(chǎn)能落后被淘汰等原因停產(chǎn)的企業(yè)，停產(chǎn)后廠房閑置，需要盤活。
企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，土地利用效率低：指雖然正常生產(chǎn)，但廠區(qū)內(nèi)部存在連片大面積空地的企業(yè)。
無力償還債務(wù)或破產(chǎn)：指因債務(wù)糾紛，無力償還而被查封，或破產(chǎn)的企業(yè)。
已納入老舊小區(qū)改造計(jì)劃：指已納入鐘祥市2020年老舊小區(qū)改造計(jì)劃的老舊小區(qū)。
停產(chǎn)、廠房現(xiàn)狀較好：指企業(yè)雖然停產(chǎn)，但其廠房位于開發(fā)區(qū)較好的位置，廠房建筑等現(xiàn)狀較好。
與規(guī)劃不符：指現(xiàn)狀用途與城市總體規(guī)劃中的用途不符合的建設(shè)用地。
已被政府收儲：指已被政府收儲的低效用地。
停產(chǎn)、空置，有意向接收企業(yè)：指企業(yè)雖已停產(chǎn)、空置，但后續(xù)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)已有單位愿意接收停產(chǎn)企業(yè)土地的低效用地。
正在進(jìn)行棚戶區(qū)改造：指調(diào)查過程中正在進(jìn)行棚戶區(qū)改造的單元。
3.3 基于城市品質(zhì)提升的低效用地再開發(fā)方案構(gòu)建
3.3.1 低效用地空間品質(zhì)短板分析
分析城市品質(zhì)綜合評價(jià)結(jié)果圖可以看到，研究區(qū)的各類城市品質(zhì)在空間上存在相當(dāng)明顯的異質(zhì)性。城市建成區(qū)的存量空間非常珍貴，因此必須“好鋼用在刀刃上”，本課題主要通過分析鐘祥市低效用地典型案例的城市品質(zhì)短板，確定其需要提升的城市品質(zhì)主要目標(biāo)與附加目標(biāo)，從而構(gòu)建低效用地再開發(fā)方案。
通過城市品質(zhì)綜合評價(jià)分析，鐘祥市城鎮(zhèn)低效用地皇莊片區(qū)主要提升品質(zhì)目標(biāo)是生態(tài)和設(shè)施，需要重點(diǎn)加強(qiáng)基礎(chǔ)教育服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)及商業(yè)購物服務(wù)等設(shè)施品質(zhì)和城市公園綠地、城市居住區(qū)綠地等生態(tài)品質(zhì)的建設(shè)。
3.3.2 低效用地再開發(fā)方案設(shè)計(jì)
研究在小尺度上綜合考慮低效用地空間的主要品質(zhì)提升需求和低效用地的原本用途，大尺度上依托鐘祥市提升特色品質(zhì)、生態(tài)品質(zhì)的迫切需要并結(jié)合城市功能板塊分布和規(guī)劃方向，制定鐘祥市低效用地再開發(fā)方案，確定皇莊片區(qū)的城市品質(zhì)空間打造類型與再開發(fā)模式。
3.3.2.1 現(xiàn)狀主要問題
居住品質(zhì)不佳，公共空間缺失。皇莊片區(qū)發(fā)展較早，人口密度較大，居住品質(zhì)普遍不佳。部分基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)老化、破損，已經(jīng)無法滿足居民的需求。教育、醫(yī)療等配套設(shè)施壓力大，人均水平低。人口密集，土地價(jià)值高。由于缺乏有效的管控，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，部分開敞空間和綠地被侵占，缺乏可供居民活動(dòng)和交流的公共空間。
濱水聯(lián)系薄弱，區(qū)域特色不明�；是f片區(qū)東臨漢江，但是水體要素在建設(shè)中被割裂，城市與自然水系之間缺乏空間上的滲透。沿岸親水平臺、近水游樂設(shè)施嚴(yán)重不足，濱水空間缺乏人氣和活力。濱河綠地待開發(fā)，可達(dá)性較差。皇莊片區(qū)在快速發(fā)展中忽略了本土特色，歷史格局沒有得到有效保護(hù)和傳承，具有記憶的老城肌理和市井文化逐漸消失。
3.3.2.2 設(shè)計(jì)策略
針對皇莊片區(qū)出現(xiàn)的問題，本次城市設(shè)計(jì)提出了三大設(shè)計(jì)策略，期望有效提升城市品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)城市的有機(jī)更新。
一是盤活低效用地。盤活低效存量用地，一方面可以釋放出有效的用地空間，滿足發(fā)展的用地需求；另一方面可以優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)布局，有效改善城鎮(zhèn)生活居住環(huán)境。梳理存量用地，使可改造和可重新規(guī)劃的用地用于彌補(bǔ)公共服務(wù)設(shè)施缺口，增加綠化用地和公共活動(dòng)空間。結(jié)合城市結(jié)構(gòu)和人口分布，建立合理的公共服務(wù)設(shè)施體系，統(tǒng)籌分配資源。
二是打造綠道視野。結(jié)合水系走向，使片區(qū)內(nèi)各個(gè)節(jié)點(diǎn)形成空間上的呼應(yīng)，水系沿岸的建筑保持高度和風(fēng)格的協(xié)調(diào)，保證視線的通透性，展現(xiàn)出獨(dú)特的天際線韻味。在視線廊道覆蓋的區(qū)域?qū)ㄖ叨冗M(jìn)行嚴(yán)格控制，保護(hù)觀景視線，引水入城。
三是構(gòu)建親水岸線。根據(jù)水系沿岸的用地性質(zhì)，打造豐富多彩的濱水景觀，促進(jìn)水系和陸地的相互滲透。充分利用岸線造景，濱水空間面應(yīng)向水體開放，形成開敞、空透的空間系統(tǒng)，使人們的視覺可以直接到達(dá)水面，形成臨水、親水的感覺。除了可以看見水之外，還要?jiǎng)?chuàng)造使人近水的條件。在漢江設(shè)置臨岸線的游路、碼頭、臺階、平臺等設(shè)施，保證居民與水體能夠充分地接觸。利用良好的景觀資源，賦予濱水空間多樣化的功能，發(fā)揮濱水空間的綜合效益，激發(fā)濱水空間活力。
4 研究結(jié)論
本文主要從提升城市品質(zhì)的角度出發(fā)，在對城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、城市品質(zhì)相關(guān)理論進(jìn)行探索的基礎(chǔ)上分別構(gòu)建了城鎮(zhèn)低效用地評價(jià)指標(biāo)體系和城市品質(zhì)綜合評價(jià)體系，并結(jié)合評價(jià)方法與結(jié)果探索城市品質(zhì)提升導(dǎo)向下低效用地再開發(fā)的路徑，最后針對鐘祥市城鎮(zhèn)低效用地典型案例進(jìn)行實(shí)證研究，設(shè)計(jì)提出基于城市品質(zhì)提升的低效用地再開發(fā)方案。研究得出的主要結(jié)論如下：
�。�1）為了對多維度、多層次的城市品質(zhì)進(jìn)行評價(jià)并將其評價(jià)結(jié)果表征在可視化空間上，研究主要結(jié)合GIS多因子疊加分析方法和層次分析法，綜合極差標(biāo)準(zhǔn)化法、問卷調(diào)查法、GIS核密度分析法、網(wǎng)絡(luò)分析法等方法，從經(jīng)濟(jì)品質(zhì)、設(shè)施品質(zhì)、生態(tài)品質(zhì)、特色品質(zhì)、文化品質(zhì)五個(gè)方面選取共12個(gè)指標(biāo)構(gòu)建城市品質(zhì)綜合評價(jià)指標(biāo)體系，并確定了評價(jià)指標(biāo)定量化處理標(biāo)準(zhǔn)。
�。�2）本文以鐘祥市皇莊棚改片區(qū)為研究區(qū)域進(jìn)行了實(shí)證研究。對研究區(qū)城市品質(zhì)的綜合評價(jià)結(jié)果顯示，其中，皇莊棚改片區(qū)主要提升品質(zhì)目標(biāo)是生態(tài)和設(shè)施，需要重點(diǎn)加強(qiáng)基礎(chǔ)教育服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)及商業(yè)購物服務(wù)等設(shè)施品質(zhì)和城市公園綠地、城市居住區(qū)綠地等生態(tài)品質(zhì)的建設(shè)，從而綜合制定低效用地再開發(fā)方案。
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